Que reforma los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para ampliar los periodos de sesiones de tal forma que sólo se contemplen vacaciones.

Los que suscriben, diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículo 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor del siguiente:

Planteamiento del problema

En la presente iniciativa se propone hacer del funcionamiento del Congreso y sus comisiones, una labor permanente a través de ampliar los periodos de sesiones, de tal forma que sólo se contemplen vacaciones.

Exposición de Motivos

El tema de la ampliación de los periodos de sesiones, es uno de los más recurridos cuando se habla de fortalecer a un órgano legislativo. De hecho, es de los que menos oposición encuentra cuando se habla de mejorar el trabajo del Congreso. Sin embargo, es necesario tener una visión clara de sus alcances y limitaciones, para no sobredimensionar su relevancia y planear las actividades legislativas con mayor eficacia.

Se va a entender como periodo de sesiones a los espacios de tiempo hábil en los que un órgano legislativo puede reunirse para realizar sus funciones.1 Cuando los ordenamientos constitucionales establecen que éste se reunirá solamente en determinadas fechas, los periodos de sesiones pueden ser ordinarios o extraordinarios.

Aunque ciertamente un órgano legislativo que se reúne en fechas muy limitadas es débil, uno que sesiona la mayor parte del año no es necesariamente fuerte. Esto es, si no se tiene la noción de que el trabajo importante no se lleva a cabo en el pleno –donde la mayoría de las declaraciones y discursos son sólo posicionamientos–, sino en las comisiones, y planea sus actividades con el fin de darle tiempos a cada aspecto del proceso legislativo. En palabras de un analista:

No queda claro que los cuellos de botella del Congreso de la Unión se deban a una hipotética brevedad en la duración de los periodos actuales. En muchas ocasiones, el pleno de la Cámara de Diputados, por ejemplo sesiona martes y jueves en periodo ordinario, y concentra su atención en el debate de “puntos de acuerdo” cuyas consecuencias no son del todo claras. El trabajo legislativo debiera privilegiar el trabajo permanente de las comisiones en el sentido ya apuntado, más que en la presencia en el pleno, que en muchas ocasiones distrae a los diputados de tareas más sustantivas.2

Respecto a los periodos de trabajo de un órgano legislativo, pueden distinguirse dos tradiciones. La primera, originada en Francia y adoptada por España antes de extenderse por Iberoamérica, define periodos de sesiones perfectamente delimitados temporalmente. En estos casos la tendencia lleva a ampliar, a nivel constitucional, el tiempo en que estas instituciones se reúnen, ya sea extendiendo el tiempo de las sesiones o creando periodos adicionales de sesiones.

Para ilustrar lo anterior, tomemos el caso de Francia. La redacción original del artículo 28 de la Constitución de 1958 establecía que el Parlamento se reuniría en dos periodos de sesiones al año. El primero se abriría el 2 de octubre y su duración sería de 80 días. El segundo se abriría el 2 de abril, no pudiendo su duración exceder de 90 días.3

En una reforma reciente a ese mismo artículo, se lee: “El Parlamento se reunirá de pleno derecho en un período ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio. El número de días de sesión que cada Cámara podrá celebrar en el transcurso del período ordinario de sesiones no podrá exceder de ciento veinte. Se fijarán las semanas de sesión por cada Cámara. El Primer Ministro, previa consulta con el Presidente de la Cámara correspondiente, o la mayoría de miembros de cada Cámara, podrá decidir la ampliación de los días de la sesión.”4

La segunda tradición, de origen anglosajón, simplemente define que el órgano legislativo se deberá reunir por lo menos una vez al año y no define por cuánto tiempo. A lo largo de los años, la creciente complejidad de los asuntos públicos ha hecho que estas asambleas tiendan a sesionar durante todo el año –claro, contemplando un receso en verano para vacaciones.

Por ejemplo, el Parlamento del Reino Unido define que la primera sesión es abierta con gran pompa y ceremonia por la Reina, cuatro días después de la conformación de la legislatura. La fecha no está definida, pues en un régimen parlamentario las elecciones pueden convocarse en cualquier momento, según el apoyo del Primer Ministro. Su duración depende de la agenda a desahogar, aunque por lo general las cámaras sesionan un promedio de 170 días al año.5

Como ya se comentó, de poco sirve que un órgano legislativo sesione durante todo el año, si no se comprende que sus actividades más importantes no tienen lugar en el Pleno. En ese entendido algunas instituciones deliberativas, como el Parlamento Europeo, dedica una semana al mes para trabajo plenario, dos para comisiones, y la otra para acuerdos dentro del grupo parlamentario y otras actividades como viajes al país al que el miembro pertenece.6

Para el caso de México, la redacción original de la Constitución de 1917 estableció un periodo ordinario: del primero de septiembre, sin prolongarse más allá del 31 de diciembre. En 1986, como resultado de la idea de fortalecer y beneficiar la actividad parlamentaria, se estableció un doble periodo de sesiones: del 1º de noviembre al 31 de diciembre, y del 15 de abril al 15 de julio. En 1993 se reformó otra vez la ley fundamental, con lo que el Congreso sesionaría ordinariamente del 1 de septiembre al 15 de diciembre, y del 15 de marzo al 30 de abril.7

Quienes buscaban ampliar los periodos de sesiones presentaban tres argumentos. Primero, la existencia de cinco meses de trabajo inhibía el óptimo funcionamiento del Poder Legislativo en su conjunto, pues las decisiones más importantes se concentran en las últimas semanas de cada periodo. Segundo, el cabildeo tanto del Ejecutivo como de los grupos de interés se hace más difícil y lento. Tercero, el trabajo en comisiones tampoco es eficiente, pues no cuentan en los recesos con el mismo número de miembros de la capital para deliberar de manera condensada.

Por lo tanto, sus proponentes pensaban que esta reforma permitiría programar mejor los trabajos legislativos, a la vez que fortalecería a las comisiones como verdaderas instancias de actividad parlamentaria.

Finalmente, el 2 de agosto de 2004 se reformó de nueva cuenta el artículo 65, quedando de la siguiente manera: “El Congreso se reunirá a partir del 1º de septiembre de cada año, para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias y el 1º de febrero de cada año para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias”. Con esto, se reúne siete meses al año.

Para revisar la conveniencia o no de ampliar los periodos de sesiones, veamos qué nos arrojan dos comparaciones. La primera con otras naciones y la segunda con las entidades federativas. Al respecto la tabla 1 muestra los días efectivos en sesión para cámaras bajas de varios países, basado en información provista por la Unión Interparlamentaria.

Tabla 1 Días efectivos en sesión para cámaras bajas, 2010

País                             Días en sesión

Alemania                             69 Argentina                             29 Australia                              55 Brasil                                 160 Canadá                              119 Chile                                  136 Colombia                             61 Costa Rica                         172 Dinamarca                          111 España                                 90 Estados Unidos                  127 India                                    81 Italia                                  152 México                                54 Reino Unido                       145

De esa forma se observa que México no sesiona con la frecuencia de otros países que ven el trabajo de sus órganos legislativos como una actividad permanente.

Por otra parte, y aunque podría suponerse que dado que la agenda legislativa de las entidades federativas no es tan grande o compleja como la de la federación, las legislaturas locales no deberían sesionar tanto como el Congreso de la Unión, sin embargo, la estadísticas muestran que la mayoría incluso se reúne más que el órgano legislativo federal. La siguiente tabla (2) muestra los tiempos que se reúnen los congresos locales.

Tabla 2

Fuente: Constituciones de las entidades federativas.

(1) Aun cuando el periodo ordinario abarca todo el año, el Congreso sesiona, de conformidad con la Ley Orgánica, por lo menos dos veces por semana durante los periodos comprendidos del 1 de febrero al 31 de marzo y del 15 de septiembre al 15 de diciembre, fuera de los cuales sesiona al menos dos veces por mes.

(2) El Congreso sesiona por años legislativos y no por periodos ordinarios.

Como ahí puede apreciarse, la mayoría de las legislaturas locales cuentan con dos periodos de sesiones, salvo Jalisco y Michoacán, que tienen uno, y Baja California, Guanajuato, Guerrero, Puebla y Yucatán, que tienen tres. El promedio de días que sesionan está sobre los 214. La ALDF es el segundo órgano legislativo que menos tiempo se reúne (150 días). La única legislatura local que sesiona menos días es la de Tabasco, con 148. El siguiente estado que sesiona menos tiempo sería Campeche, con 162. Pareciera mentira, pero ese es el tiempo en que se reúne el órgano legislativo de la entidad donde residen los poderes federales.

Además, la mayoría de las constituciones locales contemplan que las comisiones de sus legislaturas deben operar incluso durante los recesos. Por ejemplo, la fracción IV del artículo 108 Ley Orgánica del Poder Legislativo de Aguascalientes, establece que las comisiones deben reunirse al menos dos veces al mes. Además, no hay razón para que se detenga su trabajo tratándose de entidades con poca extensión territorial.

De esa forma podemos concluir que el trabajo de un órgano legislativo debe ser de tiempo completo, por lo que el concepto de periodos de sesiones debe ser superado.

Sin embargo, el trabajo permanente no implicaría por sí mismo un desempeño más eficaz cualitativa o cuantitativamente hablando. Lo que permitiría la ampliación de los tiempos para sesionar, es una mejor planeación de los trabajos legislativos entre los poderes ejecutivo y legislativo a lo largo del año, sin sujetar la agenda a recesos o al poder de veto que podría tener un grupo parlamentario para tratar asuntos de importancia.

Además, se podrían programar días para que sesione el pleno o las comisiones en función de los temas a discutir, y no a criterios fijos, pudiendo aumentar o disminuir según la carga de trabajo. El resto de los días podrán usarse para las actividades de los legisladores en sus distritos, en cumplimiento de sus funciones representativas.

La iniciativa que aquí se presente, busca concebir al trabajo parlamentario con base en dos grandes periodos. El primero sería del 1 de agosto al 15 de diciembre, y el segundo del 1 de enero al 15 de junio. Habría sólo dos recesos: el primero para vacaciones decembrinas, y el segundo durante el periodo electoral, con el fin de que las contiendas políticas tanto federal como las locales, no interfieran con el trabajo parlamentario.

Con esta propuesta se pretende que cada una de las Cámaras, organice su programación de trabajo de la manera que mejor les convenga, a fin de atender el trabajo parlamentario encomendado, tanto en el pleno como en las comisiones.

Por lo expuesto, se somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto

Único. Se reforman los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de agosto de cada año, para celebrar un primer período de sesiones ordinarias y a partir del 1o. de enero de cada año para celebrar un segundo período de sesiones ordinarias.

...

...

Artículo 66. Cada período de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior. El primer período no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo período no podrá prolongarse más allá del 15 de junio del mismo año.

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Susana Thalía Pedroza de la Llave, El Congreso de la Unión. Integración y regulación (México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1997), pp. 69-70.

2 Alonso Lujambio, “Los congresos locales: la precaria institucionalidad”, en Robert Balkin (coordinador), El Poder Legislativo Estatal en México. Análisis y diagnóstico (México: State Universtiy of New York, 2004), página 185.

3 Derechos del Pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones (México: Miguel Ángel Porrúa/Cámara de Diputados, 1994), Tomo VII, página 549.

4 Constitución del 4 de octubre de 1958 (actualizada a 2006), consultada en: http://www.assemblee-nationale.fr/espanol/8bb.asp.

5 J.A.G. Griffith, Michael Ryle y M. A. J. Wheeler Booth, Parliament. Functions, Practice and Procedures (Londres: Sweet & Maxwell, 1989), páginas 181-184.

6 Richard Corbett, Francis Jacobs y Michael Shackleton, The European Parliament (Londres: Catermill Publishing, 1995), páginas 37-38.

7 Susana Thalía Pedroza de la Llave, obra citada, páginas 72-73.

Dada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de octubre de 2012.

Diputados: Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica), Arturo Escobar y Vega (rúbrica), Héctor Narcia Álvarez, Rubén Acosta Montoya, Ernesto Núñez Aguilar, Ricardo Astudillo Suárez, Nabor Ochoa López, Enrique Aubry de Castro Palomino, Javier Orozco Gómez, Felipe Arturo Camarena García, Carla Alicia Padilla Ramos, Carlos Octavio Castellanos Mijares, María del Rosario de Fátima Pariente Gavito, Antonio Cuéllar Steffan, Rosa Elba Pérez Hernández, Mónica García de la Fuente, David Pérez Tejada Padilla, Ana Lilia Garza Cadena, Óscar Eduardo Ramírez Aguilar, Federico José González Luna Bueno, Bárbara Gabriela Romo Fonseca, Judit Magdalena Guerrero López, Miguel Sámano Peralta, Lourdes Adriana López Moreno, Tomás Torres Mercado, Laura Ximena Martel Cantú, Amílcar Augusto Villafuerte Trujillo, Gabriela Medrano Galindo, Martha Edith Vital Vera.