Recinto de la Asamblea Legislativa, D.F., a 11 de octubre de 2012.

HONORABLE ASAMBLEA:

Los Diputados JESUS SESMA SUAREZ Y ALBERTO E. CINTA MARTINEZ integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 Base Primera, fracción V, inciso j) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 42 fracciones XIV y 46 la fracción I, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 10 fracción I, 17 fracción IV y 88 fracción I, de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y; 85 fracción I, y 86 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES AL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN MATERIA DE DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO Y CRUELDAD A LOS ANIMALES, solicitando se turne a Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y de Preservación del Medio Ambiente, Protección Ecológica y Cambio Climático, bajo la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Es necesario que los legisladores de esta Asamblea Legislativa, tomemos  conciencia de lo alarmante de los índices de inseguridad que vivimos en el Distrito Federal en épocas actuales, teniendo como consecuencia que las autoridades gubernamentales tengan que invertir cada día más con el objetivo de imponer un orden social; esta crisis social se debe a la inadecuada concepción de valores, sentimientos humanos y sociales, que han llevado a un total desequilibrio por parte de la sociedad.

Tristemente observamos que continuamente el habitante de la Capital de todos los mexicanos, no guarda un respeto entre sí y la facilidad de agredir a sus semejantes es común en la Ciudad.

Es evidente que estamos fallando en la estrategia para combatir la violencia en la Ciudad. Bajo esta tesitura, en base a la información difundida cotidianamente, vemos que la sociedad arremete sin causa justa a los animales, maltratándolos, mutilándolos o sacrificándolos, aspecto que alarma a nivel internacional, llegando nuestro país a ser considerado al nivel de países menos desarrollados en el trato a los animales.

Es sabido que el grado de desarrollo de una nación, puede también medirse con el respeto y valoración a los seres más débiles e indefensos y del respeto propio a la Naturaleza.

Es tiempo de que en esta Ciudad se apliquen sanciones verdaderamente ejemplares a todas aquellas personas que rebasan los límites del respeto a la vida, independientemente de que se trate de un animal no humano, porque si no respetamos a los más indefensos menos respetaremos a nuestros iguales.

No podemos cerrar los ojos a una realidad: nuestra sociedad ha sido totalmente descuidada con sus propios animales, arrojándolos a las calles cuando no le  resultan idóneos a sus propios intereses, acarreando con ello problemas sociales, de salud y gastos al propio Estado, razón que debe de regularse a través de una legislación de tipo penal, ya que se ha observado que la legislación administrativa ha resultado ineficaz.

Es increíble que en pleno siglo XXI, en México sigan existiendo ideas tan oligofrénicas como la de considerar a los animales no humanos como simples objetos, sin capacidad de sentir y sufrir como el ser humano, siendo esto motivo para que el ser humano además de alimentarse de ellos, los utilice para diversión a costa del sufrimiento.

El maltrato a los animales comprende una gama de comportamientos que causan dolor innecesario, sufrimiento o estrés al animal, que van desde la mera negligencia en los cuidados básicos hasta el asesinato malicioso e intencional.

Afortunadamente varios países han comenzado a concientizarse de que las especies inferiores en este mundo son dignas de respeto y  que la supremacía del hombre trae aparejada una obligación, una responsabilidad, que es la de cumplir con la función de guardián de todas las especies del mundo, procurando una sana coexistencia.

Nos guste o no, la tendencia global impulsada por los países del primer mundo promueve que la supremacía del hombre sobre los animales, nos obligue a otorgar un trato adecuado y humanitario hacia ellos. Basta con mencionar el caso de Alemania en donde desde el año 2002, se considera la protección de Estado como un derecho de los animales no humanos.

En el mundo actual, las sociedades civilizadas consideran inaceptable cualquier acción  capaz de provocar dolor y estrés a los animales no humanos.

No podemos cerrar los ojos a los tiempos de cambio, es momento que México se sume a este nuevo estilo de convivencia con las demás especies que habitan el planeta: Chile y Argentina en América latina ya nos han puesto el ejemplo desde hace algunos años.

En este sentido cabe citar a Mahatma Gandhi cuando en uno de sus pensamientos señalaba:   "Mantengo que cuanto más indefensa está una criatura, más derecho tiene a que el hombre la proteja de la crueldad del hombre."

El conocimiento más profundo de estos conceptos de bienestar y sufrimiento de los animales y la elevación del nivel cultural de los pueblos, han originado una inquietud en la especie humana que es el origen de su actual actividad legisladora para proteger a los animales.

El maltrato hacia los animales constituye una grave problemática social, y dado que el grado de violencia no discrimina entre raza, color de piel, bandera o idioma, es un problema ampliamente distribuido a nivel mundial.

Actualmente en México vivimos un clima de gran violencia, estamos siendo sacudidos constantemente por acontecimientos dramáticos y podríamos caer en el error de pensar que impulsar reformas a favor de los derechos de los animales pudiera ser de poca importancia. Nada más lejano a la verdad. Hacemos énfasis en que nada sucede de manera aislada y que este tipo de violencia es parte integral de la violencia cotidiana de la que todos estamos siendo víctimas, directa o indirectamente.

Habrá personas que por ignorancia o por maldad natural menosprecien la oportunidad que tenemos de mejorar no solo el trato hacia los animales no humanos, sino la calidad de vida de nosotros mismos y algunos de ustedes podrán preguntar ¿cómo es posible esto? Y por ello será necesario precisar conceptos y mencionar ejemplos que nos brinden claridad en el objetivo de la reforma que pongo a su consideración.

Existen numerosos estudios  a nivel mundial que precisan que es de suma importancia la detección, prevención y tratamiento de la violencia hacia los animales, con la finalidad de controlar y a futuro erradicar la violencia entre seres humanos a todos .los niveles.

Hasta hoy, la forma que tenemos de erradicar los hechos violentos de nuestra sociedad, han sido con acciones también violentas; ninguna autoridad de todos los niveles de nuestro país, se ha preocupado por realizar acciones de prevención debidamente organizadas y permanentes.

La literatura psicológica, sociológica y criminológica extranjera ha estado analizando la idea de que el maltrato a los animales esta íntimamente vinculado a la violencia interpersonal.  Según estos estudios que se vienen realizando desde hace más de treinta años, la gran mayoría de los abusadores comparten una historia de castigo parental brutal y rechazo, crueldad hacia los animales y violencia contra personas.

En gran parte, los estudios basados en el abuso animal y criminología adulta, demuestran que las primeras instancias de crueldad hacia los animales tienen lugar a temprana edad y que una de las cosas más peligrosas que le puede pasar a un joven es matar o torturar a un animal y salirse con la suya, ya que esto puede ocasionar que varios de estos jóvenes, se queden encerrados en un patrón de crueldad que generalmente va escalando con la edad y se manifiesta en la adultez en la forma de violencia hacia las personas.

Estos estudios han demostrado que abusar de animales y lastimar niños está íntimamente relacionado. Según José Capaces de la Asociación de Veterinarios Españoles, la espiral se inicia con abusos verbales e insultos; después el agresor rompe todo aquello que puede tener un valor simbólico para el otro miembro de la pareja y, seguidamente, en su lucha por el control encuentra al elemento más desvalido de la comunidad familiar: “el que golpea a un animal, afirma el referido profesional, se socializa con la violencia y a partir de este momento, será muy fácil que continúe”.

Por lo tanto, no debe quedarnos duda que al identificar abusadores de animales, se puede ayudar a identificar otras víctimas de violencia dentro de la familia, así como indicador de potenciales delincuentes de hechos violentos.

Desde 1970 este vínculo ha sido reconocido por el FBI, cuando del análisis de los casos de asesinos seriales surgió que la mayoría de los ofensores poseían historias de crueldad hacia animales perpetradas durante su infancia y adolescencia. Esto llevo al FBI a sostener que “la violencia a los animales es un fuerte indicador de violencia en otros aspectos de la vida del ofensor.”

Estudios internacionales revelan que casi un cuarto de todos los casos de crueldad animal intencional también involucran alguna forma de violencia familiar. La violencia doméstica es la forma de violencia familiar más frecuentemente reportada, seguido por abuso de niños y de mayores. 21% de los casos de crueldad animal intencional también involucra alguna forma de violencia familiar. 13% involucra violencia doméstica. En estos casos, el perpetrador abusa de la víctima mayor y la obliga a observar la crueldad animal.

Existen distintas formas de crueldad para con los animales. Básicamente pueden clasificarse en crueldad dolosa y culposa. En casos de crueldad dolosa, los ataques más comunes incluyen balear, pegar, patear, acuchillar, tirar, quemar, ahogar, colgar, envenenar, abusar sexualmente o mutilar a los animales. Los maltratos culposos comprenden la negligencia extrema en los cuidados básicos, o en otras palabras, la omisión de proporcionar al animal de los cuidados básicos, alimento, refugio y atención veterinaria adecuada.

Asimismo, comprenden el grupo de maltrato animal, acciones tales como los casos de abandono, ya sea simple abandono en la vía pública o en algún lugar cerrado. Los malos tratos también lo constituyen, así como el someter al animal a sufrimientos innecesarios  para privarlos de la vida cuando por alguna causa es necesario, con métodos dolorosos, como dar de patadas, golpes, quemaduras, electrocutar u otro tipo de acciones que le provoquen daños y sufrimientos al animal antes de morir.

Del análisis de las denuncias de maltrato a animales surge que las víctimas más comunes son los animales domésticos, siendo el 88% de los casos de crueldad dirigidos hacia perros, gatos y conejos.  El ejemplo de crueldad hacia los animales que dan los adultos a los menores, constituye  un modelo de comportamiento inapropiado que tarde o temprano tiene sus consecuencias.

Para ejemplificar lo anterior, basta con mencionar casos de asesinos en serie que sufrieron este proceso, como es el caso de Henry Lee Lucas, quien a la edad de 10 años fue testigo como el novio de su madre apuñalaba a una ternera y abusaba sexualmente de ésta mientras estaba agonizando. A los 13 años empezó a capturar pequeños animales y a desollarlos aún con vida por diversión. Sus primeras experiencias sexuales consistieron en la captura de animales y la realización de rituales sexuales que incluían la tortura y la muerte. Su escalada violenta progresó durante 30 años en los que apuñaló, mutiló y asesinó a mujeres, siendo considerado uno de los asesinos en serie más notorios de la Historia de la criminología.

Otro depredador sexual, Hunter Jesperson, relata entre sus primeras experiencias la tortura y muerte de animales y cómo su padre le exhortaba a ello. En unas declaraciones explicaba el placer que le producía ver el miedo en los animales mientras los torturaba y cómo llegó un punto en que matar no significaba nada, empezando sus fantasías de experimentar con seres humanos.

Jeffrey Dahmer confesó haber asesinado, desmembrado y cometido actos de canibalismo con 17 varones. En su infancia, este asesino empalaba perros y clavaba estacas a gatos en su jardín. Dahmer fue condenado a muerte, pero antes de que se llevara a cabo la sentencia, otro preso acabó con él en 1994.

Albert Desalvo el "Estrangulador de Boston" mató a 13 mujeres entre 1962 y 1963, pero fue sentenciado a cadena perpetua por robo armado, asalto y delitos sexuales hacia 4 mujeres. Cuando era joven, atrapaba gatos y perros en jaulas y se divertía lanzándoles flechas a través de las rejas.

Los estudiantes de la Columbia High School,  Eric Harris y Dylan Klebold, que  hace unos años dispararon y mataron a 12 compañeros de clase, antes de dispararse a sí mismos, se ufanaban de haber mutilado animales de sus amigos.

En fin, no terminaríamos de mencionar casos que hacen más que evidente la relación del maltrato animal con potenciales delincuentes peligrosos para la sociedad.

Otros estudios han encontrado que el abuso de animales no es solamente el resultado de un conflicto de personalidad individual en un sujeto, si no que también es un síntoma de un núcleo familiar profundamente perturbado y disfuncional.

En diferentes partes del mundo entre ellas Estados Unidos, Canadá e Inglaterra, se han hecho cambios para que la policía, la judicatura, las agencias de servicios de bienestar de la familia, trabajadores sociales, educadores, las agencias de salud mental, empleados de refugios de animales y la Iglesia, trabajen juntos en los casos de abuso de animales aun cuando exista una sociedad protectora de animales en el área.

En los Estados Unidos el FBI, bajo la dirección del comisionado especial de investigaciones, está tomando parte muy activa en la investigación de casos de maltrato de animales.

En efecto, ante problemas tan graves y persistentes como el narcotráfico, la desintegración familiar o la reincidencia en el delito, la principal receta  es la prevención. Lo que la lucha contra el delito exige son acciones eficaces y eficientes. Por simple que parezca, si nos preocupamos por reprimir acciones violentas en contra de los animales no humanos, detendremos el inicio de potenciales agresores dentro de la sociedad.

Expertos en psiquiatría como el español Luis Rojas Marcos, al referir que el hombre es el único animal que es cruel por diversión y no por necesidad, establecen que esta crueldad perpetrada hacia animales es, a menudo, una señal de alarma de que alguna cosa en el cerebro de estos individuos funciona diferente. Por lo tanto seriamos  no solo necios sino también cómplices de la escalada de violencia social en caso de no reconocer que la violencia contra los animales no humanos es solo el principio de una vida llena de violencia, que tarde o temprano nos afecta a todos, por lo que reitero que el no tomar en consideración el maltrato a los animales, implica perder la oportunidad de identificar un comportamiento que podría ser un precursor de violencia contra los humanos.

Debido al reconocimiento de la crueldad hacia los animales como un paso potencialmente previo a la comisión de actos violentos hacia humanos, es nuestro deber como legisladores realizar acciones contundentes que a mediano plazo nos permitirá tener una disminución en los índices de violencia que día a día padecemos los capitalinos.

En los hogares donde hay violencia, ésta es más frecuentemente dirigida hacia los más débiles que incluyen ancianos, mujeres, niños y mascotas. Si bien la violencia hacia las personas suele ocultarse por todas las implicaciones que ello tiene, el maltrato hacia los animales es mejor tolerado por aquellos que lo observan. Sin embargo, es muy importante señalar que, al no dar importancia al abuso animal, en realidad estamos ante una bomba de tiempo.

También cabe destacar que la violencia hacia los animales nos puede servir como detector y señal de alerta hacia la violencia intrafamiliar, ya que la crueldad hacia los animales y la violencia humana tienen una relación directa, toda vez que los niños que maltratan a sus mascotas, pueden estar siendo ellos mismos víctimas de abuso por alguien mayor y con más poder. Este abuso puede ser el único signo visible de una familia donde existe el abuso, ya que el abuso hacia animales suele hacerse de manera más abierta y esto puede ayudar a iniciar un diálogo con respecto a la violencia que puede conducir a descubrir al responsable de la violencia hacia las personas de esa familia.

Es necesario comenzar actuar al respecto. La historia clínica de los asesinos y delincuentes violentos, demuestra que la  persona que abusa de un animal no siente empatía hacia otros seres vivos y que tiene mayor riesgo de generar violencia hacia las personas. Según los especialistas, protagonizar u observar actos de crueldad, puede llegar a ser tan traumático como ser víctima de abuso físico y que por lo tanto, es altamente probable que el niño presente un alto riesgo de convertirse en padre abusivo, quien a su vez puede producir otra generación de niños violentos.

Compañeros legisladores, seamos realistas. Una Ciudad cuyo gobierno se asume como democrático, no puede ignorar una demanda social que cada día es más evidente. La mayoría de la población en esta Ciudad está en contra del maltrato a los animales y solicita castigos más severos para todos aquellos que de forma injustificada causan daños a las especies que conviven con nosotros, no olvidemos que la crueldad origina violencia, y la violencia, causa delincuencia.

Concluimos la presente exposición de motivos con lo dicho por Mahatma Gandhi: "La grandeza de una nación y su progreso moral puede ser juzgado por la manera como sus animales son tratados."

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta VI Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la siguiente

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO de reformas y adiciones al CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN MATERIA DE DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO Y CRUELDAD A LOS ANIMALES

solicitando se turne a Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y de Preservación del Medio Ambiente, Protección Ecológica y Cambio Climático.

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un segundo y un tercer párrafo al artículo 54; se reforma la denominación del Título Décimo Cuarto con un Capítulo Único y se reforman los artículos 214, 215, 216, 217, 218 y 219; todo ello al Código Penal para el Distrito Federal, para quedar como sigue:

CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 54 (Destino de los objetos asegurados o decomisados). La autoridad competente determinará el destino de los instrumentos, objetos o productos del delito, que se encuentren asegurados o decomisados, al pago de la reparación de los daños y perjuicios causados, al de la multa o en su defecto, según su utilidad, a los Fondos de Apoyo a la Procuración y Administración de Justicia, según corresponda.

En el caso del aseguramiento de animales vivos, se canalizaran a lugares adecuados para su debido cuidado, siendo que en el caso de los animales domésticos, las asociaciones protectoras de animales debidamente constituidas, podrán solicitar al Ministerio Público o Juez correspondiente, su resguardo temporal.

En la resolución final que se tenga sobre los animales domésticos involucrados, las asociaciones protectoras de animales debidamente constituidas, tendrán preferencia para obtener la tenencia definitiva de los mismos, ya sea para permanecer en dichos centros o entrar en programas de adopción, siempre y cuando dichas asociaciones lo soliciten al Juez que conozca del asunto.

TITULO DECIMO CUARTO

DELITOS CONTRA LA VIDA, INTEGRIDAD FÍSICA Y DIGNIDAD DE LOS ANIMALES NO HUMANOS.

Capítulo Único

DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO O CRUELDAD.

Artículo 214.- Al que cometa actos de maltrato o crueldad injustificados en contra de cualquier especie animal no humana que no constituyan plaga, provocando o no lesiones evidentes, se le impondrá de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a quinientos días multa, así como el aseguramiento de todos los animales que pudiera tener bajo su cuidado o resguardo, los cuales podrán ser puestos bajo los cuidados de la Asociaciones protectoras de animales debidamente registradas que lo soliciten, hasta en tanto se determine su destino legal.

En caso de que las lesiones pongan en peligro la vida del animal no humano, se aumentara en una mitad la pena señalada.

Artículo 215.- Todo aquel que cometa actos de maltrato o crueldad injustificada en contra de cualquier especie animal no humana que no constituyan plaga, provocándole la muerte, se le impondrá de dos a seis años de prisión y de trescientos a mil días multa, así como el aseguramiento de todos los animales que pudiera tener bajo su cuidado o resguardo, los cuales podrán ser puestos bajo los cuidados de la Asociaciones protectoras de animales debidamente registradas que lo soliciten, hasta en tanto se determine su destino legal.

En el caso de que se haga uso de métodos que provoquen un grave sufrimiento al animal previo a su muerte, las penas se aumentaran en una mitad. Se entenderá por métodos que provocan un grave sufrimiento, todos aquellos que provoquen una muerte no inmediata y por el contrario prolonguen la agonía del animal, ya sea por las lesiones que provoca o el detrimento de la salud del animal.

Artículo 216.- Serán considerados actos de maltrato:

1. I.             No alimentar en cantidad y calidad suficiente a los animales domésticos o cautivos;
2. II.           Azuzarlos para el trabajo mediante instrumentos que, no siendo de simple estímulo, les provoquen innecesarios castigos o sensaciones dolorosas;
3. III.          Hacerlos trabajar en jornadas excesivas sin proporcionarles descanso adecuado;
4. IV.         No brindar a los animales de compañía una vivienda o refugio adecuado de acuerdo a las características propias de la especie o teniendo el espacio para tenerlos sueltos, los tengan permanentemente amarrados o encerrados.
5. V.           Emplearlos en el trabajo cuando no se hallen en estado físico adecuado;
6. VI.         Estimularlos con drogas sin perseguir fines terapéuticos;
7. VII.        Emplear animales en el tiro de vehículos que excedan notoriamente sus fuerzas.
8. VIII.      No proporcionar un espacio adecuado y limpio, a los animales que se encuentren en establecimientos o comercios dedicados a la venta de estos o en los lugares en donde se encuentren a resguardo por cualquier motivo.
9. IX.         No proporcionar atención veterinaria a cualquier animal que lo requiera y que tengan por cualquier motivo bajo su cuidado o resguardo.

Quedan exceptuados los casos en donde por no contar con los medios económicos para su atención, se de aviso a las autoridades correspondientes o grupos protectores de animales legalmente constituidos a fin de obtener apoyo para la atención del animal de que se trate.

Artículo 217.- Serán considerados actos de crueldad:

1. I.              Practicar la vivisección con fines que no sean científicamente necesarios o en lugares o por personas que no estén debidamente autorizados para ello;
2. II.            Mutilar cualquier parte del cuerpo de un animal, salvo que el acto tenga fines de mejoramiento, marcación o higiene de la respectiva especie animal o se realice por motivos de piedad.
3. III.           Intervenir quirúrgicamente animales sin anestesia o aun cuando se utilice anestesia la persona que lo realice no tenga título de médico o veterinario, salvo el caso de urgencia debidamente comprobada;
4. IV.          Experimentar con animales pudiendo utilizar otros métodos para obtener el resultado deseado o se utilicen animales de grado superior en la escala zoológica al indispensable, según la naturaleza del protocolo de investigación;
5. V.           Abandonar a cualquier animal de modo tal que quede desamparado o expuesto a riesgos que amenacen su integridad física o la de terceras personas;
6. VI.          Causar la muerte de animales grávidos cuando tal estado es patente en el animal;
7. VII.         Lastimar y arrollar animales intencionalmente, causándoles torturas o sufrimientos innecesarios o matarlos por el solo espíritu de perversidad, venganza, odio o simple diversión;
8. VIII.       Realizar actos públicos o privados de riñas de animales y cualquier acción o espectáculo en que se mate, hiera u hostilice a los animales; y
9. IX.          Ocasionar la muerte por cualquier medio a un animal, sin respetar las disposiciones normativas aplicables en los casos de rastros y lugares destinados al sacrificio de animales por cuestiones alimentarías, sanitarias o de otro tipo que se encuentre debidamente regulada.

Artículo 218.- En caso de que las lesiones o muerte del animal no humano, sean provocadas por médico veterinario o persona relacionada con el cuidado, resguardo o comercio de animales, además de la pena de prisión se aplicara suspensión o inhabilitación, según sea el caso, por un lapso de uno a cinco años, del empleo, cargo, profesión, oficio, autorización, licencia, comercio, o cualquier circunstancia bajo la cual hubiese cometido el delito y, en caso de reincidencia, se revocaran estos de forma definitiva.

Artículo 219.- Cuando las lesiones o muerte del animal no humano, se causen con la finalidad de evitar un mal igual o mayor a una persona o animal, no se aplicará sanción alguna siempre y cuando se justifique el hecho, sean racionales los medios de defensa que se utilizaron durante el acontecimiento y no existieran otras formas de salvaguardar la integridad de la persona o animal en peligro.

Los delitos de este presente titulo se perseguirán de oficio.

T R A N S I T O R I O S

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la

Gaceta Oficial del Distrito Federal.

Segundo.- Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el contenido del presente Decreto.

Por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México:

       DIP. JESUS SESMA  SUAREZ                DIP. ALBERTO E. CINTA MARTINEZ

                     COORDINADOR                                                       VICECOORDINADOR

Recinto de la Asamblea Legislativa, D.F., a 11 de octubre de 2012.

HONORABLE ASAMBLEA:

Los Diputados JESUS SESMA SUAREZ Y ALBERTO E. CINTA MARTINEZ integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 122 Base Primera, fracción V, inciso j) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 42 fracciones XIV y 46 la fracción I, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 10 fracción I, 17 fracción IV y 88 fracción I, de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y; 85 fracción I, y 86 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la presente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE REFORMAS Y ADICIONES AL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN MATERIA DE DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO Y CRUELDAD A LOS ANIMALES, solicitando se turne a Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y de Preservación del Medio Ambiente, Protección Ecológica y Cambio Climático, bajo la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Es necesario que los legisladores de esta Asamblea Legislativa, tomemos  conciencia de lo alarmante de los índices de inseguridad que vivimos en el Distrito Federal en épocas actuales, teniendo como consecuencia que las autoridades gubernamentales tengan que invertir cada día más con el objetivo de imponer un orden social; esta crisis social se debe a la inadecuada concepción de valores, sentimientos humanos y sociales, que han llevado a un total desequilibrio por parte de la sociedad.

Tristemente observamos que continuamente el habitante de la Capital de todos los mexicanos, no guarda un respeto entre sí y la facilidad de agredir a sus semejantes es común en la Ciudad.

Es evidente que estamos fallando en la estrategia para combatir la violencia en la Ciudad. Bajo esta tesitura, en base a la información difundida cotidianamente, vemos que la sociedad arremete sin causa justa a los animales, maltratándolos, mutilándolos o sacrificándolos, aspecto que alarma a nivel internacional, llegando nuestro país a ser considerado al nivel de países menos desarrollados en el trato a los animales.

Es sabido que el grado de desarrollo de una nación, puede también medirse con el respeto y valoración a los seres más débiles e indefensos y del respeto propio a la Naturaleza.

Es tiempo de que en esta Ciudad se apliquen sanciones verdaderamente ejemplares a todas aquellas personas que rebasan los límites del respeto a la vida, independientemente de que se trate de un animal no humano, porque si no respetamos a los más indefensos menos respetaremos a nuestros iguales.

No podemos cerrar los ojos a una realidad: nuestra sociedad ha sido totalmente descuidada con sus propios animales, arrojándolos a las calles cuando no le  resultan idóneos a sus propios intereses, acarreando con ello problemas sociales, de salud y gastos al propio Estado, razón que debe de regularse a través de una legislación de tipo penal, ya que se ha observado que la legislación administrativa ha resultado ineficaz.

Es increíble que en pleno siglo XXI, en México sigan existiendo ideas tan oligofrénicas como la de considerar a los animales no humanos como simples objetos, sin capacidad de sentir y sufrir como el ser humano, siendo esto motivo para que el ser humano además de alimentarse de ellos, los utilice para diversión a costa del sufrimiento.

El maltrato a los animales comprende una gama de comportamientos que causan dolor innecesario, sufrimiento o estrés al animal, que van desde la mera negligencia en los cuidados básicos hasta el asesinato malicioso e intencional.

Afortunadamente varios países han comenzado a concientizarse de que las especies inferiores en este mundo son dignas de respeto y  que la supremacía del hombre trae aparejada una obligación, una responsabilidad, que es la de cumplir con la función de guardián de todas las especies del mundo, procurando una sana coexistencia.

Nos guste o no, la tendencia global impulsada por los países del primer mundo promueve que la supremacía del hombre sobre los animales, nos obligue a otorgar un trato adecuado y humanitario hacia ellos. Basta con mencionar el caso de Alemania en donde desde el año 2002, se considera la protección de Estado como un derecho de los animales no humanos.

En el mundo actual, las sociedades civilizadas consideran inaceptable cualquier acción  capaz de provocar dolor y estrés a los animales no humanos.

No podemos cerrar los ojos a los tiempos de cambio, es momento que México se sume a este nuevo estilo de convivencia con las demás especies que habitan el planeta: Chile y Argentina en América latina ya nos han puesto el ejemplo desde hace algunos años.

En este sentido cabe citar a Mahatma Gandhi cuando en uno de sus pensamientos señalaba:   "Mantengo que cuanto más indefensa está una criatura, más derecho tiene a que el hombre la proteja de la crueldad del hombre."

El conocimiento más profundo de estos conceptos de bienestar y sufrimiento de los animales y la elevación del nivel cultural de los pueblos, han originado una inquietud en la especie humana que es el origen de su actual actividad legisladora para proteger a los animales.

El maltrato hacia los animales constituye una grave problemática social, y dado que el grado de violencia no discrimina entre raza, color de piel, bandera o idioma, es un problema ampliamente distribuido a nivel mundial.

Actualmente en México vivimos un clima de gran violencia, estamos siendo sacudidos constantemente por acontecimientos dramáticos y podríamos caer en el error de pensar que impulsar reformas a favor de los derechos de los animales pudiera ser de poca importancia. Nada más lejano a la verdad. Hacemos énfasis en que nada sucede de manera aislada y que este tipo de violencia es parte integral de la violencia cotidiana de la que todos estamos siendo víctimas, directa o indirectamente.

Habrá personas que por ignorancia o por maldad natural menosprecien la oportunidad que tenemos de mejorar no solo el trato hacia los animales no humanos, sino la calidad de vida de nosotros mismos y algunos de ustedes podrán preguntar ¿cómo es posible esto? Y por ello será necesario precisar conceptos y mencionar ejemplos que nos brinden claridad en el objetivo de la reforma que pongo a su consideración.

Existen numerosos estudios  a nivel mundial que precisan que es de suma importancia la detección, prevención y tratamiento de la violencia hacia los animales, con la finalidad de controlar y a futuro erradicar la violencia entre seres humanos a todos .los niveles.

Hasta hoy, la forma que tenemos de erradicar los hechos violentos de nuestra sociedad, han sido con acciones también violentas; ninguna autoridad de todos los niveles de nuestro país, se ha preocupado por realizar acciones de prevención debidamente organizadas y permanentes.

La literatura psicológica, sociológica y criminológica extranjera ha estado analizando la idea de que el maltrato a los animales esta íntimamente vinculado a la violencia interpersonal.  Según estos estudios que se vienen realizando desde hace más de treinta años, la gran mayoría de los abusadores comparten una historia de castigo parental brutal y rechazo, crueldad hacia los animales y violencia contra personas.

En gran parte, los estudios basados en el abuso animal y criminología adulta, demuestran que las primeras instancias de crueldad hacia los animales tienen lugar a temprana edad y que una de las cosas más peligrosas que le puede pasar a un joven es matar o torturar a un animal y salirse con la suya, ya que esto puede ocasionar que varios de estos jóvenes, se queden encerrados en un patrón de crueldad que generalmente va escalando con la edad y se manifiesta en la adultez en la forma de violencia hacia las personas.

Estos estudios han demostrado que abusar de animales y lastimar niños está íntimamente relacionado. Según José Capaces de la Asociación de Veterinarios Españoles, la espiral se inicia con abusos verbales e insultos; después el agresor rompe todo aquello que puede tener un valor simbólico para el otro miembro de la pareja y, seguidamente, en su lucha por el control encuentra al elemento más desvalido de la comunidad familiar: “el que golpea a un animal, afirma el referido profesional, se socializa con la violencia y a partir de este momento, será muy fácil que continúe”.

Por lo tanto, no debe quedarnos duda que al identificar abusadores de animales, se puede ayudar a identificar otras víctimas de violencia dentro de la familia, así como indicador de potenciales delincuentes de hechos violentos.

Desde 1970 este vínculo ha sido reconocido por el FBI, cuando del análisis de los casos de asesinos seriales surgió que la mayoría de los ofensores poseían historias de crueldad hacia animales perpetradas durante su infancia y adolescencia. Esto llevo al FBI a sostener que “la violencia a los animales es un fuerte indicador de violencia en otros aspectos de la vida del ofensor.”

Estudios internacionales revelan que casi un cuarto de todos los casos de crueldad animal intencional también involucran alguna forma de violencia familiar. La violencia doméstica es la forma de violencia familiar más frecuentemente reportada, seguido por abuso de niños y de mayores. 21% de los casos de crueldad animal intencional también involucra alguna forma de violencia familiar. 13% involucra violencia doméstica. En estos casos, el perpetrador abusa de la víctima mayor y la obliga a observar la crueldad animal.

Existen distintas formas de crueldad para con los animales. Básicamente pueden clasificarse en crueldad dolosa y culposa. En casos de crueldad dolosa, los ataques más comunes incluyen balear, pegar, patear, acuchillar, tirar, quemar, ahogar, colgar, envenenar, abusar sexualmente o mutilar a los animales. Los maltratos culposos comprenden la negligencia extrema en los cuidados básicos, o en otras palabras, la omisión de proporcionar al animal de los cuidados básicos, alimento, refugio y atención veterinaria adecuada.

Asimismo, comprenden el grupo de maltrato animal, acciones tales como los casos de abandono, ya sea simple abandono en la vía pública o en algún lugar cerrado. Los malos tratos también lo constituyen, así como el someter al animal a sufrimientos innecesarios  para privarlos de la vida cuando por alguna causa es necesario, con métodos dolorosos, como dar de patadas, golpes, quemaduras, electrocutar u otro tipo de acciones que le provoquen daños y sufrimientos al animal antes de morir.

Del análisis de las denuncias de maltrato a animales surge que las víctimas más comunes son los animales domésticos, siendo el 88% de los casos de crueldad dirigidos hacia perros, gatos y conejos.  El ejemplo de crueldad hacia los animales que dan los adultos a los menores, constituye  un modelo de comportamiento inapropiado que tarde o temprano tiene sus consecuencias.

Para ejemplificar lo anterior, basta con mencionar casos de asesinos en serie que sufrieron este proceso, como es el caso de Henry Lee Lucas, quien a la edad de 10 años fue testigo como el novio de su madre apuñalaba a una ternera y abusaba sexualmente de ésta mientras estaba agonizando. A los 13 años empezó a capturar pequeños animales y a desollarlos aún con vida por diversión. Sus primeras experiencias sexuales consistieron en la captura de animales y la realización de rituales sexuales que incluían la tortura y la muerte. Su escalada violenta progresó durante 30 años en los que apuñaló, mutiló y asesinó a mujeres, siendo considerado uno de los asesinos en serie más notorios de la Historia de la criminología.

Otro depredador sexual, Hunter Jesperson, relata entre sus primeras experiencias la tortura y muerte de animales y cómo su padre le exhortaba a ello. En unas declaraciones explicaba el placer que le producía ver el miedo en los animales mientras los torturaba y cómo llegó un punto en que matar no significaba nada, empezando sus fantasías de experimentar con seres humanos.

Jeffrey Dahmer confesó haber asesinado, desmembrado y cometido actos de canibalismo con 17 varones. En su infancia, este asesino empalaba perros y clavaba estacas a gatos en su jardín. Dahmer fue condenado a muerte, pero antes de que se llevara a cabo la sentencia, otro preso acabó con él en 1994.

Albert Desalvo el "Estrangulador de Boston" mató a 13 mujeres entre 1962 y 1963, pero fue sentenciado a cadena perpetua por robo armado, asalto y delitos sexuales hacia 4 mujeres. Cuando era joven, atrapaba gatos y perros en jaulas y se divertía lanzándoles flechas a través de las rejas.

Los estudiantes de la Columbia High School,  Eric Harris y Dylan Klebold, que  hace unos años dispararon y mataron a 12 compañeros de clase, antes de dispararse a sí mismos, se ufanaban de haber mutilado animales de sus amigos.

En fin, no terminaríamos de mencionar casos que hacen más que evidente la relación del maltrato animal con potenciales delincuentes peligrosos para la sociedad.

Otros estudios han encontrado que el abuso de animales no es solamente el resultado de un conflicto de personalidad individual en un sujeto, si no que también es un síntoma de un núcleo familiar profundamente perturbado y disfuncional.

En diferentes partes del mundo entre ellas Estados Unidos, Canadá e Inglaterra, se han hecho cambios para que la policía, la judicatura, las agencias de servicios de bienestar de la familia, trabajadores sociales, educadores, las agencias de salud mental, empleados de refugios de animales y la Iglesia, trabajen juntos en los casos de abuso de animales aun cuando exista una sociedad protectora de animales en el área.

En los Estados Unidos el FBI, bajo la dirección del comisionado especial de investigaciones, está tomando parte muy activa en la investigación de casos de maltrato de animales.

En efecto, ante problemas tan graves y persistentes como el narcotráfico, la desintegración familiar o la reincidencia en el delito, la principal receta  es la prevención. Lo que la lucha contra el delito exige son acciones eficaces y eficientes. Por simple que parezca, si nos preocupamos por reprimir acciones violentas en contra de los animales no humanos, detendremos el inicio de potenciales agresores dentro de la sociedad.

Expertos en psiquiatría como el español Luis Rojas Marcos, al referir que el hombre es el único animal que es cruel por diversión y no por necesidad, establecen que esta crueldad perpetrada hacia animales es, a menudo, una señal de alarma de que alguna cosa en el cerebro de estos individuos funciona diferente. Por lo tanto seriamos  no solo necios sino también cómplices de la escalada de violencia social en caso de no reconocer que la violencia contra los animales no humanos es solo el principio de una vida llena de violencia, que tarde o temprano nos afecta a todos, por lo que reitero que el no tomar en consideración el maltrato a los animales, implica perder la oportunidad de identificar un comportamiento que podría ser un precursor de violencia contra los humanos.

Debido al reconocimiento de la crueldad hacia los animales como un paso potencialmente previo a la comisión de actos violentos hacia humanos, es nuestro deber como legisladores realizar acciones contundentes que a mediano plazo nos permitirá tener una disminución en los índices de violencia que día a día padecemos los capitalinos.

En los hogares donde hay violencia, ésta es más frecuentemente dirigida hacia los más débiles que incluyen ancianos, mujeres, niños y mascotas. Si bien la violencia hacia las personas suele ocultarse por todas las implicaciones que ello tiene, el maltrato hacia los animales es mejor tolerado por aquellos que lo observan. Sin embargo, es muy importante señalar que, al no dar importancia al abuso animal, en realidad estamos ante una bomba de tiempo.

También cabe destacar que la violencia hacia los animales nos puede servir como detector y señal de alerta hacia la violencia intrafamiliar, ya que la crueldad hacia los animales y la violencia humana tienen una relación directa, toda vez que los niños que maltratan a sus mascotas, pueden estar siendo ellos mismos víctimas de abuso por alguien mayor y con más poder. Este abuso puede ser el único signo visible de una familia donde existe el abuso, ya que el abuso hacia animales suele hacerse de manera más abierta y esto puede ayudar a iniciar un diálogo con respecto a la violencia que puede conducir a descubrir al responsable de la violencia hacia las personas de esa familia.

Es necesario comenzar actuar al respecto. La historia clínica de los asesinos y delincuentes violentos, demuestra que la  persona que abusa de un animal no siente empatía hacia otros seres vivos y que tiene mayor riesgo de generar violencia hacia las personas. Según los especialistas, protagonizar u observar actos de crueldad, puede llegar a ser tan traumático como ser víctima de abuso físico y que por lo tanto, es altamente probable que el niño presente un alto riesgo de convertirse en padre abusivo, quien a su vez puede producir otra generación de niños violentos.

Compañeros legisladores, seamos realistas. Una Ciudad cuyo gobierno se asume como democrático, no puede ignorar una demanda social que cada día es más evidente. La mayoría de la población en esta Ciudad está en contra del maltrato a los animales y solicita castigos más severos para todos aquellos que de forma injustificada causan daños a las especies que conviven con nosotros, no olvidemos que la crueldad origina violencia, y la violencia, causa delincuencia.

Concluimos la presente exposición de motivos con lo dicho por Mahatma Gandhi: "La grandeza de una nación y su progreso moral puede ser juzgado por la manera como sus animales son tratados."

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta VI Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la siguiente

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO de reformas y adiciones al CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, EN MATERIA DE DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO Y CRUELDAD A LOS ANIMALES

solicitando se turne a Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y de Preservación del Medio Ambiente, Protección Ecológica y Cambio Climático.

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un segundo y un tercer párrafo al artículo 54; se reforma la denominación del Título Décimo Cuarto con un Capítulo Único y se reforman los artículos 214, 215, 216, 217, 218 y 219; todo ello al Código Penal para el Distrito Federal, para quedar como sigue:

CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL

ARTÍCULO 54 (Destino de los objetos asegurados o decomisados). La autoridad competente determinará el destino de los instrumentos, objetos o productos del delito, que se encuentren asegurados o decomisados, al pago de la reparación de los daños y perjuicios causados, al de la multa o en su defecto, según su utilidad, a los Fondos de Apoyo a la Procuración y Administración de Justicia, según corresponda.

En el caso del aseguramiento de animales vivos, se canalizaran a lugares adecuados para su debido cuidado, siendo que en el caso de los animales domésticos, las asociaciones protectoras de animales debidamente constituidas, podrán solicitar al Ministerio Público o Juez correspondiente, su resguardo temporal.

En la resolución final que se tenga sobre los animales domésticos involucrados, las asociaciones protectoras de animales debidamente constituidas, tendrán preferencia para obtener la tenencia definitiva de los mismos, ya sea para permanecer en dichos centros o entrar en programas de adopción, siempre y cuando dichas asociaciones lo soliciten al Juez que conozca del asunto.

TITULO DECIMO CUARTO

DELITOS CONTRA LA VIDA, INTEGRIDAD FÍSICA Y DIGNIDAD DE LOS ANIMALES NO HUMANOS.

Capítulo Único

DELITOS COMETIDOS POR ACTOS DE MALTRATO O CRUELDAD.

Artículo 214.- Al que cometa actos de maltrato o crueldad injustificados en contra de cualquier especie animal no humana que no constituyan plaga, provocando o no lesiones evidentes, se le impondrá de seis meses a cuatro años de prisión y de cien a quinientos días multa, así como el aseguramiento de todos los animales que pudiera tener bajo su cuidado o resguardo, los cuales podrán ser puestos bajo los cuidados de la Asociaciones protectoras de animales debidamente registradas que lo soliciten, hasta en tanto se determine su destino legal.

En caso de que las lesiones pongan en peligro la vida del animal no humano, se aumentara en una mitad la pena señalada.

Artículo 215.- Todo aquel que cometa actos de maltrato o crueldad injustificada en contra de cualquier especie animal no humana que no constituyan plaga, provocándole la muerte, se le impondrá de dos a seis años de prisión y de trescientos a mil días multa, así como el aseguramiento de todos los animales que pudiera tener bajo su cuidado o resguardo, los cuales podrán ser puestos bajo los cuidados de la Asociaciones protectoras de animales debidamente registradas que lo soliciten, hasta en tanto se determine su destino legal.

En el caso de que se haga uso de métodos que provoquen un grave sufrimiento al animal previo a su muerte, las penas se aumentaran en una mitad. Se entenderá por métodos que provocan un grave sufrimiento, todos aquellos que provoquen una muerte no inmediata y por el contrario prolonguen la agonía del animal, ya sea por las lesiones que provoca o el detrimento de la salud del animal.

Artículo 216.- Serán considerados actos de maltrato:

1. I.             No alimentar en cantidad y calidad suficiente a los animales domésticos o cautivos;
2. II.           Azuzarlos para el trabajo mediante instrumentos que, no siendo de simple estímulo, les provoquen innecesarios castigos o sensaciones dolorosas;
3. III.          Hacerlos trabajar en jornadas excesivas sin proporcionarles descanso adecuado;
4. IV.         No brindar a los animales de compañía una vivienda o refugio adecuado de acuerdo a las características propias de la especie o teniendo el espacio para tenerlos sueltos, los tengan permanentemente amarrados o encerrados.
5. V.           Emplearlos en el trabajo cuando no se hallen en estado físico adecuado;
6. VI.         Estimularlos con drogas sin perseguir fines terapéuticos;
7. VII.        Emplear animales en el tiro de vehículos que excedan notoriamente sus fuerzas.
8. VIII.      No proporcionar un espacio adecuado y limpio, a los animales que se encuentren en establecimientos o comercios dedicados a la venta de estos o en los lugares en donde se encuentren a resguardo por cualquier motivo.
9. IX.         No proporcionar atención veterinaria a cualquier animal que lo requiera y que tengan por cualquier motivo bajo su cuidado o resguardo.

Quedan exceptuados los casos en donde por no contar con los medios económicos para su atención, se de aviso a las autoridades correspondientes o grupos protectores de animales legalmente constituidos a fin de obtener apoyo para la atención del animal de que se trate.

Artículo 217.- Serán considerados actos de crueldad:

1. I.              Practicar la vivisección con fines que no sean científicamente necesarios o en lugares o por personas que no estén debidamente autorizados para ello;
2. II.            Mutilar cualquier parte del cuerpo de un animal, salvo que el acto tenga fines de mejoramiento, marcación o higiene de la respectiva especie animal o se realice por motivos de piedad.
3. III.           Intervenir quirúrgicamente animales sin anestesia o aun cuando se utilice anestesia la persona que lo realice no tenga título de médico o veterinario, salvo el caso de urgencia debidamente comprobada;
4. IV.          Experimentar con animales pudiendo utilizar otros métodos para obtener el resultado deseado o se utilicen animales de grado superior en la escala zoológica al indispensable, según la naturaleza del protocolo de investigación;
5. V.           Abandonar a cualquier animal de modo tal que quede desamparado o expuesto a riesgos que amenacen su integridad física o la de terceras personas;
6. VI.          Causar la muerte de animales grávidos cuando tal estado es patente en el animal;
7. VII.         Lastimar y arrollar animales intencionalmente, causándoles torturas o sufrimientos innecesarios o matarlos por el solo espíritu de perversidad, venganza, odio o simple diversión;
8. VIII.       Realizar actos públicos o privados de riñas de animales y cualquier acción o espectáculo en que se mate, hiera u hostilice a los animales; y
9. IX.          Ocasionar la muerte por cualquier medio a un animal, sin respetar las disposiciones normativas aplicables en los casos de rastros y lugares destinados al sacrificio de animales por cuestiones alimentarías, sanitarias o de otro tipo que se encuentre debidamente regulada.

Artículo 218.- En caso de que las lesiones o muerte del animal no humano, sean provocadas por médico veterinario o persona relacionada con el cuidado, resguardo o comercio de animales, además de la pena de prisión se aplicara suspensión o inhabilitación, según sea el caso, por un lapso de uno a cinco años, del empleo, cargo, profesión, oficio, autorización, licencia, comercio, o cualquier circunstancia bajo la cual hubiese cometido el delito y, en caso de reincidencia, se revocaran estos de forma definitiva.

Artículo 219.- Cuando las lesiones o muerte del animal no humano, se causen con la finalidad de evitar un mal igual o mayor a una persona o animal, no se aplicará sanción alguna siempre y cuando se justifique el hecho, sean racionales los medios de defensa que se utilizaron durante el acontecimiento y no existieran otras formas de salvaguardar la integridad de la persona o animal en peligro.

Los delitos de este presente titulo se perseguirán de oficio.

T R A N S I T O R I O S

Primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la

Gaceta Oficial del Distrito Federal.

Segundo.- Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el contenido del presente Decreto.

Por el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México:

 DIP. JESUS SESMA  SUAREZ                DIP. ALBERTO E. CINTA MARTINEZ

 COORDINADOR                                                       VICECOORDINADOR

Las senadoras y los senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad otorgada por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo previsto por el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General; así como por los artículos 8, numeral 1; fracciones I, II y III del artículo 164 y 169, todos del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con la siguiente:

Exposición de motivos

I. INTRODUCCIÓN En los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Senadores consideramos que la corrupción ha sido uno de los problemas históricos más graves y dañinos de México.

A lo largo de la historia, la corrupción ha debilitado los esfuerzos para combatir la pobreza y la desigualdad, ha mermado la eficacia para fomentar el crecimiento económico, ha alejado inversiones productivas del país y ha sido una de las causas de la propagación del narcotráfico y de la crisis de seguridad pública que vive México. La corrupción es un obstáculo para el desarrollo, además de un problema ético.

En el ámbito de la economía, hay evidencia suficiente para sostener que debido a la corrupción se incrementan los precios de los bienes y servicios y su calidad se deteriora. Por ejemplo, los sobornos que ofrecen contratistas privados a funcionarios de gobierno para ganar concursos de obra pública son financiados mediante costos inflados o a través de materiales de construcción de menor calidad. Igualmente, existe una estrecha relación entre el grado de corrupción y los niveles de inversión y crecimiento: la corrupción actúa como un impuesto a las inversiones y reduce el atractivo del país frente a otras naciones con menor incidencia, o bien, estimula a las empresas para actuar en el sector informal de la economía y ello reduce la recaudación fiscal.1

Las prácticas corruptas “producen distorsiones en la asignación de recursos y por lo tanto desaceleran (o frenan) el crecimiento económico. Algunos ejemplos de esto: a) creación de barreras artificiales que limitan o derivan la inversión hacia proyectos con una rentabilidad social relativamente baja; b) colusión de proveedores o pago de comisiones para la adjudicación de proyectos públicos, con el consecuente perjuicio fiscal debido a costos inflados, y en algunos casos también perjuicio social debido a los peligros de seguridad y ambientales; c) funcionarios tributarios sobornados para tolerar declaraciones de impuestos falsas; d) compra de maquinaria cara o innecesaria sólo por razones políticas.”2

En suma, la corrupción afecta de forma negativa al desarrollo económico por diversas razones, entre las que destacan:

1. Desalienta la inversión en la economía, puesto que los inversionistas evitan los ambientes inestables e impredecibles; 2. Alienta la búsqueda de rentas económicas o presupuestales y ello desincentiva la actividad empresarial y la innovación. De esta forma, la mala asignación de talentos puede tener claras implicaciones negativas para el crecimiento económico; 3. Amenaza la estabilidad macroeconómica puesto que los funcionarios que cometen peculado extraen recursos que son necesarios para balancear los presupuestos y estabilizar la economía; y 4. Empeora la distribución del ingreso ya que se segmentan las oportunidades y se benefician a grupos organizados y con influencia política.3 1 Orrego Larraín, Claudio, “Gobernabilidad y lucha contra la corrupción”, en Carrillo Flórez, Fernando, Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2001, pp. 312-313. 2 Ibíd., p. 312. 3 Ibíd., p. 313.

Además del impacto sobre la inversión, el crecimiento y la desigualdad, la corrupción afecta la legitimidad del Estado y la confianza de la sociedad en sus gobiernos4 Es una forma de abuso de poder que genera un acceso inequitativo a la riqueza y la percepción de que la política es un negocio al servicio de los poderosos. Ello mina la confianza en la política y reduce la legitimidad del gobierno para recaudar impuestos y reclamar la obediencia voluntaria de sus ciudadanos.

Asimismo, genera que amplios sectores de la sociedad –principalmente aquellos con menos recursos— sufran un proceso de mayor exclusión social y política, que los obliga a incorporarse a los sectores informales de la actividad económica y de subsistencia y, en ocasiones, su adscripción al crimen organizado.

II. LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO La corrupción es, junto con la desigualdad, uno de los problemas históricos más graves de México. El arribo de la alternancia política ha tenido poco efecto a la hora de reducir los niveles de corrupción e incluso se observa un incremento moderado del problema. Según el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), elaborado anualmente por la prestigiada organización Transparencia Internacional, México se ubica en la posición 100 de 183 países, con una calificación de 3.0 en una escala donde 0 es la mayor y 10 la menor percepción de corrupción. Dicha calificación es la peor en 10 años, como se puede apreciar en el siguiente cuadro.

Cuadro 1. Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción en México, 2001-2011 México 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Posición 51 57 64 64 65 70 72 72 89 98 100 Calificación 3.7 3.6 3.6 3.6 3.5 3.3 3.5 3.6 3.3 3.1 3.0

Nota: El índice mide la percepción de corrupción en una escala del 0 al 10 en donde 0 es “muy corrupto” y el 10 es “sin corrupción”. Fuente: Transparencia Internacional

En el cuadro se puede observar que desde el año 2001, México ha ido descendiendo en la clasificación, del lugar 51 hasta el 100 el año pasado. Además, de obtener una calificación de 3.7 puntos en 2001, ha empeorado a 3 puntos en 2011.

Según el Barómetro Global sobre la Corrupción elaborado también por Transparencia Internacional, 76 por ciento de los mexicanos manifestaron en 2010 que en los tres años previos la corrupción había aumentado, 18 dice que era igual y sólo el 7 por 4 Lozano, Juan y Valeria Merino Dinari (Comps.). La hora de la transparencia en América Latina. El manual de anticorrupción en la función pública. Editorial Granica, Buenos Aires, Argentina, 1998, p. 37.

ciento creía que había disminuido. Más de la mitad de los mexicanos (52 por ciento) consideraba que la lucha del gobierno en contra de la corrupción era ineficaz.

Asimismo, tres de cada diez mexicanos (31 por ciento) declararon que durante el 2010 pagaron un soborno. Según el Barómetro de las Américas, un estudio muy prestigioso de opinión pública realizado en toda América Latina, mientras en 2004 el 38.6 por ciento de los mexicanos pensaban que la corrupción estaba muy generalizada entre los funcionarios públicos, la cifra creció a 47.9 por ciento en 2010.

De acuerdo con estimaciones del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), la corrupción cuesta alrededor de 1.5 billones de pesos al año. En promedio, según la misma fuente, las empresas destinan el diez por ciento de sus ingresos a sobornos y “comisiones” para poder operar.5

No solo la incidencia del problema se mantiene sino que cunde la percepción de que las políticas para combatirlo son ineficaces o de que falta voluntad política para ello. Según Latinobarómetro, más de dos terceras partes de los mexicanos (67.4 por ciento) consideraban en 2011 que el progreso en reducir la corrupción era poco o nulo; el 55 por ciento pensaba que era indispensable reducir la corrupción para que la democracia funcionara mejor.6

La experiencia mexicana para combatir la corrupción, 1982-2012

En los últimos 30 años, el Estado mexicano ha desplegado diversos esfuerzos en materia de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, que combinados debiesen haber propiciado menores niveles de corrupción. Sin embargo, la evidencia muestra que esos esfuerzos han tenido poco impacto.

El primer esfuerzo de la época contemporánea inicia en 1982 bajo la administración del Presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), quien hizo campaña bajo el lema “Renovación moral de la sociedad” y una de sus primeras acciones de gobierno fue la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), cuyo objetivo principal era el desarrollo de controles internos en el Poder Ejecutivo.7 Aunque se diseñaron controles administrativos y se castigó penalmente a algunos funcionarios de la administración anterior, no se registra un esfuerzo permanente que haya modificado la lógica de funcionamiento del Estado mexicano.

5 http://www.eluniversal.com.mx/primera/39265.html 6 Los resultados se pueden consultar en http://www.latinobarometro.org/ 7 Dussauge Laguna, Mauricio I. 2010. “Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas: Avances, Limitaciones, Pendientes y Retrocesos.” En Los Grandes Problemas de México Vol. XIII. ed. José Luis Méndez. México: El Colegio de México, pág. 217.

Durante la gestión del Presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) se promulgó la Ley de Fiscalización Superior en el 2000, creando la Auditoría Superior de la Federación (ASF) —que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda que había existido de manera ininterrumpida desde 1824—. La ASF fue dotada de autonomía de gestión y su alcance se extendió a los organismos autónomos y a los recursos transferidos a las entidades y municipios.

Durante la década del 2000, la Auditoría mejoró sus procedimientos, aumentó el número de auditorías y mejoró su reputación como un organismo profesional, pero persistió el problema central de la fiscalización en México: que las indagatorias de la ASF raramente conducen a sanciones administrativas o penales, ya que la Secretaría de la Función Pública o la Procuraduría General de la República —las responsables de sancionar, respectivamente— funcionan con lentitud, han impuesto escasas sanciones y ello propicia una alta tasa de impunidad.8

En diciembre de 2000, días después de tomar posesión, el Presidente Vicente Fox (2000-2006) creó la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal, como una comisión intersecretarial de carácter permanente, con el objeto de coordinar las políticas y acciones para prevenir y combatir la corrupción y fomentar la transparencia. Esa comisión fue rebautizada en 2008 bajo la Presidencia de Felipe Calderón (2006-2012) con el nombre de Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, una de cuyas metas era alcanzar una calificación de 9 en el índice de Transparencia Internacional.

En la ruta de contar con mejores leyes, en 2000 se publicaron la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) que establecen mecanismos para reducir los márgenes de discrecionalidad para llevar a cabo las licitaciones y contrataciones de obra pública.

Asimismo, en 2002 se promulgó la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) que incluyó excepciones al secreto bancario en casos de investigación de la situación patrimonial de los servidores públicos; la presentación de declaraciones patrimoniales en medios electrónicos; así como otros elementos de rendición de cuentas de la función de los servidores públicos.9

8 Merino, Mauricio, y Michiko Aramburo. 2009. Informe sobre la evolución y el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación. México: CIDE y Auditoría Superior de la Federación, 16. http://www.asf.gob.mx/uploads/47_estudios_especializados/080310att90807.pdf (28 de septiembre de 2012). 9 Dussauge Laguna, Op. Cit., pág. 222.

Como complemento a la LFRASP, la Secretaría de la Contraloría adquirió nuevas facultades durante el gobierno del Presidente Vicente Fox y en 2003 fue sustituida por la Secretaría de la Función Pública (SFP), que sumó a las responsabilidades de controles internos, las de prevención y combate a la corrupción mediante mecanismos de supervisión de los recursos ejercidos por los servidores públicos, que incluyen auditorías anuales y específicas, reglas de adquisiciones y obras públicas, sanciones a los servidores públicos y declaraciones patrimoniales.

En 2002 se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LTAIPG) que estableció, por regla general, la publicación de la información del gobierno y creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como autoridad en la materia. En el mismo sentido, en 2007 se reformó al artículo 6º de la Constitución para establecer el acceso a la información pública como derecho constitucional y hacer obligatoria su aplicación en los ámbitos estatal y municipal.

En 2008 se aprobó la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual sienta las bases para la homologación de los sistemas contables en el país; obliga a los estados a formar órganos de auditoría independientes y con amplias atribuciones; y da origen a la elaboración de presupuestos basados en resultados para vincular los recursos públicos a indicadores estratégicos.10 Recientemente se aprobó una reforma importante a dicha ley, para ampliar las obligaciones de los gobiernos estatales y municipales de informar sobre sus ingresos, egresos y endeudamiento.

En 2012 se promulgó la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas (LFACP), que faculta a la SFP para investigar y sancionar administrativamente a las personas físicas o morales que incurran en actos de corrupción en los tres ámbitos de la administración pública. Se trata de la primera ocasión en que se establecen sanciones para los particulares nacionales que en México o en el exterior induzcan actos de corrupción.

Finalmente, en septiembre de 2012, el Presidente electo Enrique Peña Nieto, a través del Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Senadores, presentó una iniciativa de reforma constitucional para ampliar las facultades del IFAI y dotarlo de poderes de revisión de los derechos de acceso a la información tanto del Congreso Federal y de los órganos autónomos, como de los gobiernos estatales y municipales.

Cuadro 2. Legislación federal en materia de control de la corrupción y rendición de cuentas Ley “Tipos de corrupción” que pretenden limitar las normas Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos (1982) / Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2012)  Nepotismo  Uso indebido de los recursos públicos  Enriquecimiento ilícito  Abusos de autoridad  Conflictos de intereses Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (2000) / Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2000)  Favoritismo  Sobornos Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003)  “Amiguismo” y “compadrazgo”  Politización de la gestión de personal Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública gubernamental (2002) / Reforma al artículo sexto constitucional (2007)  Secrecía / Asimetrías de información  Destrucción de información pública  Uso político de los recursos públicos Convenciones internacionales (1997-2003)  Cohecho en transacciones comerciales internacionales  Blanqueo de dinero Reforma constitucional en contabilidad, gasto público y fiscalización (2008)  Uso discrecional o político electoral de los recursos públicos  Asimetrías de información / Ausencia de rendición de cuentas Fuente: Dussauge Laguna, Mauricio I. 2010. “Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas: Avances, Limitaciones, Pendientes y Retrocesos.” En Los Grandes Problemas de México Vol. XIII. ed. José Luis Méndez. México: El Colegio de México, 221.

Aunque se observa una tendencia progresiva para mejorar el marco legal en el ámbito federal, la situación en las entidades del país es disímbola. Por ejemplo, en materia de acceso a la información los alcances de la regulación es irregular y el funcionamiento de los institutos de transparencia también lo es. En materia de fiscalización, la independencia de los órganos superiores varía y cuando se carece de ella la fortaleza fiscalizadora de los Congresos es limitada. Lo mismo ocurre con las leyes de responsabilidades de servidores públicos y aquellas que regulan las adquisiciones y la obra pública.

Desde el punto de vista internacional, durante los últimos 15 años el Estado mexicano ha suscrito diversas convenciones internacionales como parte de la política de combate a la corrupción. En 1997 se adhirió a la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA), que enfatiza mecanismos de prevención de la corrupción y la cooperación entre los países firmantes en materia de investigación de hechos de corrupción.

Ese mismo año, el gobierno federal firmó la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El objetivo es el combate conjunto —de los países firmantes— al delito de cohecho en transacciones internacionales, en particular en materia de extradición.11

La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción —el último tratado internacional para combatir la corrupción firmado en 2003— establece distintas disposiciones a fin de promover medidas de prevención y combate a la corrupción; promover la cooperación internacional y la asistencia técnica, así como la rendición cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.12

III. AGENCIAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN: DERECHO COMPARADO

Según datos de 2008, se calcula que en el mundo existen alrededor de 98 agencias especializadas en el combate a la corrupción. Hay cuatro grandes modelos: 1) Agencias Anticorrupción especializadas en la prevención, 2) Agencias Anticorrupción especializadas en la aplicación de la ley, 3) Agencias Anticorrupción con facultades preventivas y poder de aplicar la ley, y 4) Agencias Anticorrupción Híbridas.13

1. Agencias Anticorrupción especializadas en la prevención. Estas agencias no cuentan con poder de investigación y autoridad procesal. Sin embargo, tienen como función sensibilizar, educar y aplicar las legislaciones y políticas administrativas correspondientes en la materia. Este modelo es el que prevalece en países como Armenia, Argelia, Azerbaiyán, Francia y Perú. 2. Agencias Anticorrupción especializadas en la aplicación de la ley. Éstas tienen autoridad procesal, en ocasiones estructuras de investigación, y también pequeñas unidades de prevención. Algunos países que retoman este modelo son Sudáfrica, Bélgica, Croacia, España, Kenia, Noruega, Rumania y Vietnam. En América Latina destaca el caso de Chile, en donde el organismo atiende la integración de investigaciones más que de acciones de prevención.

11 Ibíd. 225-226. 12 Organización de las Naciones Unidas. 2003. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf (28 de septiembre de 2012). 13 UNDP. Practitioners’ Guide: Capacity Assessment of Anti-Corruption Agencies. UNDP, Nueva York, 2011, y OECD. Specialized Anti-Corruption Institutions: Review of Models. OECD, Paris, 2008.

3. Agencias Anticorrupción con facultades preventivas y poder de aplicar la ley. El arquetipo de este modelo es representado por la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong y por la Oficina contra la Corrupción en Singapur. Estas instituciones son reconocidas como referente de mejores prácticas en la materia. Otros países que retoman este modelo son: Australia, Botswana, Indonesia, Jordania, Letonia, Lituania, Madagascar Mongolia, Maldivas, Timor Leste y Uganda. En América Latina siguen este modelo Colombia y parcialmente Argentina y Ecuador.

4. Agencias Anticorrupción Híbridas: En Georgia hay un Consejo Consultivo y oficinas especializadas en el ámbito de procuración de justicia, y no una sola entidad que concentre las tres funciones: prevención, educación y aplicación de la ley. Por su parte, en Brasil el combate a la corrupción recae principalmente en la Controladoria-Geral da Uniao, con funciones de supervisión/control y prevención; El combate a la corrupción involucra también a otras agencias estatales, incluyendo al Ministerio Público o al ombudsman.

En el siguiente cuadro se presentan, de forma abreviada, algunos casos paradigmáticos, en cuanto al tratamiento y esquema seguido en la constitución de la agencia especializada de combate a la corrupción.

Cuadro3. Perspectiva comparada de los órganos anticorrupción País Facultades Observaciones Hong Kong: La Comisión Independiente contra la Corrupción. Establecida en 1974, tiene un mandato fuerte con tres pilares: severa aplicación de la ley, educación y prevención. Amplias facultades de investigación que incluyen medidas como la confiscación de propiedades y pasaportes. Responde a una convergencia poco usual de factores: un compromiso político muy alto, recursos suficientes, apoyo popular de 98%, buena organización y una estrategia coherente. Singapur: La Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB). Establecida desde 1960 con la promulgación de la Ley de Prevención de la Corrupción. Se puede investigar no sólo al sospechoso, sino a sus familiares, examinar estados financieros, llamar a comparecer, arrestar y catear a los sospechosos. Es especialmente severa en sus sanciones: quien ofrezca, acepte u obtenga un soborno puede ser multado por hasta 100,000 dólares, sentenciado a cinco años de prisión o ambos. Indonesia: La Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK). Tiene funciones de prevención, educación, investigación y procesos judiciales en su mandato. En sólo cinco años, logró una tasa de condenas de 100% en contra de funcionarios de alto nivel en todas las ramas del Gobierno de Indonesia. Sudáfrica: El Foro Nacional Anticorrupción de Sudáfrica (NACF). Se integra por representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector empresarial (10 delegados cada uno). Su legislación es muy precisa en su tipificación de delitos específicos e incluye protección e incentivos para testigos y denunciantes. Si bien se trata de un foro consultivo y no de una agencia especializada, esta instancia ha promovido una notable evolución legislativa para combatir la corrupción en el sector público y privado.

Australia: La Comisión Independiente contra la Corrupción (NWS- ICAC). Tiene facultades de investigación, prevención (mediante propuestas de política pública) y educación. Cuenta con independencia frente al gobierno, sus facultades de investigación incluyen cateos, intervenciones telefónicas, convocar audiencias públicas y privadas y requerir una declaración a cualquier persona y la obligación de todos los titulares de organismos públicos de denunciar actos de corrupción. Existen varias agencias anticorrupción a nivel subnacional. A nivel nacional hay una Comisión para la Integridad en la Aplicación de la Ley (Law Enforcement), que investiga y previene asuntos de corrupción en las agencias de seguridad (ministerio de justicia, aduanas y policía). Ejercen su jurisdicción sobre funcionarios públicos y sobre particulares en su trato con organismos públicos. Georgia: Consejo de Coordinación de Políticas Anti-corrupción y Oficina Anticorrupción. El Consejo está integrado por el Presidente y once miembros, funcionarios públicos o representantes de la sociedad civil. Su función es monitorear el programa anticorrupción y generar recomendaciones. La Oficina Anticorrupción se encarga de implementar las recomendaciones y atender violaciones específicas a la Ley de Conflicto de Intereses y Corrupción en el Servicio Público. La entidad encargada de la persecución de delitos de corrupción es la División de Investigación de la Procuraduría, que tiene autonomía en su jurisdicción en la materia. El éxito de Georgia en el combate a la corrupción se adjudica principalmente a un compromiso firme por parte de los líderes políticos y una serie de reformas económicas y administrativas implementadas a raíz de la “Revolución de las Rosas” (2003). Brasil: El Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción de la Contraloría General de la Unión. La Controladoria-Geral da Uniao: creada en 2003 y reformada en 2006, tiene funciones de supervisión/control, prevención, medidas disciplinarias y una oficina del ombudsman encargada de recibir, examinar y canalizar denuncias y formular recomendaciones. El Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción, adscrito a la Contraloría, está integrado por funcionarios de 10 entidades públicas y representantes de 10 organizaciones de la sociedad civil. Se involucra también a otras agencias estatales, incluyendo al Ministerio Público, el Departamento de Recuperación de Activos y Cooperación Legal Internacional del Ministerio de Justicia. Además hay una voluntad política importante por combatir a la corrupción. Chile: Unidad Especializada en Anticorrupción del Ministerio Público. Sus funciones se aplican en el área de las asesorías, coordinación interinstitucional, acciones internacionales y capacitación. Chile es el país de América Latina menos corrupto de acuerdo al índice de Corrupción de Transparencia Internacional 2011. Ministros y otros altos funcionarios han sido multados y juzgados por actos de corrupción gracias a la investigación la Unidad Especializada en Anticorrupción.

IV. CONTENIDO DE LA REFORMA

En nuestros grupos parlamentarios creemos firmemente que, como ha señalado el Presidente electo, Enrique Peña Nieto, “el gobierno debe poner el ejemplo y ser el principal promotor de prácticas que inhiban la corrupción (…) Un punto que no podemos dejar de lado es la asignación clara de responsabilidades en todos los niveles gubernamentales para que los funcionarios deshonestos sean sancionados y los ineficaces sean relevados de su cargo. La rendición de cuentas tiene que ser una obligación, un proceso cotidiano e institucionalizado en toda la administración y para todo servidor público. Es ente sentido, un Estado eficaz es necesariamente un Estado transparente y abierto, un Estado observado, evaluado y fiscalizado.”14

Más aún, estamos convencidos de que “para dar buenos resultados, el ejercicio de gobierno debe perseguir en todo momento la mayor eficiencia y rentabilidad social de sus acciones, es decir, hacer más con menos. Para ello, es necesario fortalecer a los órganos de fiscalización, tanto federales como estatales, para vigilar el uso y destino de los recursos, y se apliquen las sanciones correspondientes cuando se haga necesario.”15

Sostenemos, al igual que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que la corrupción “es consecuencia de un sistema de controles ineficaces.”16

De esta forma, concebimos a la Comisión Nacional Anticorrupción como un órgano de carácter estrictamente técnico y profesional. Consideramos que sus metas –y por tanto los criterios de evaluación en el desempeño de su tarea—, deben poder ser plenamente medibles, alcanzables, relevantes, temporales y específicos.

Por tanto, proponemos una transformación integral del sistema de rendición de cuentas, responsabilidades administrativas y combate a la corrupción en México.

En particular, la iniciativa plantea los siguientes cambios para combatir los actos de corrupción en México: 14 Peña Nieto, Enrique. México, la gran esperanza. Un Estado eficaz para una democracia de resultados. Editorial Grijalbo, México, 2011, pág. 55. 15 Ibíd., pág. 54. 16 PNUD y OEA. Nuestra democracia. PNUD/OEA/FCE, México, 2010, pág. 139.

1. Facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de combate a la corrupción. Esto asegura que tanto los actos de corrupción como las responsabilidades administrativas y penales que se deriven serán iguales en todo el país. Además, esta disposición permitirá dar plena vigencia y efectividad a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de la cual México es parte. La aplicación de dicha normativa corresponderá tanto a la Federación como a los estados y al Distrito Federal;

2. Crear la Comisión Nacional Anticorrupción como la instancia encargada de prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción en materia administrativa cometidos por los servidores públicos de la Federación, así como por cualquier particular, ya sea persona física o moral. Se le dotará en la Ley de la facultad de atracción para conocer casos de los Estados y Municipios. Puesto que esta Comisión será la responsable de determinar e imponer las responsabilidades administrativas por actos de corrupción, resulta necesario reformar la fracción XXIX-H del artículo 73 para eliminar la facultad que tienen los tribunales de lo contencioso administrativo en la materia;

3. Se establece que la Comisión Nacional sea autónoma y cuente con personalidad jurídica y patrimonio propios; con esta medida se busca que dicha instancia cuente con todos los elementos para garantizar su independencia, y que de esta manera realice su trabajo de forma profesional e imparcial;

4. Para precisar las normas de conducta y actuación que la Comisión deberá seguir en su tarea, en esta reforma se introduce una serie de principios, que está obligada a seguir: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo;

5. La Comisión, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, estará también facultada para impulsar, de forma prioritaria, acciones y programas de carácter preventivo; en especial de aquellos destinados a promover la ética y la honestidad en el servicio público así como el estado de derecho. En este sentido, podrá formular recomendaciones –ya sean particulares o de carácter general— para la mejora de los procedimientos administrativos y prevenir prácticas de corrupción;

6. La Ley establecerá que la Comisión Nacional Anticorrupción podrá conocer casos de oficio, por notificación de otros órganos del estado mexicano, a través de demandas para asuntos de gran valor administrativo, y por Reportes Ciudadanos para casos donde los ciudadanos sean victimizados por actos de corrupción en trámites menores;

7. En estos casos, la Ley establecerá el mecanismo para el registro de los Reportes Ciudadanos, su verificación y su publicación en un mapa electrónico de acceso libre y permanente. La Comisión remitirá los casos a las autoridades competentes y si su magnitud o relevancia lo ameritan podrá pedir mayor información sobre el caso o atraerlos para investigar y, en su caso, sancionar directamente;

8. En la Ley se preverá que la Comisión Nacional Anticorrupción no estará impedida para hacer sus investigaciones por el secreto bancario, fiduciario y fiscal. Asimismo, se protegerá la integridad de las personas que denuncian, se promoverán la colaboración y los eventos simulados, y se penalizaran las demandas frívolas;

9. La Comisión Nacional Anticorrupción se integrará por cinco comisionados los cuales durarán en su encargo siete años, improrrogables;

10. La Comisión contará con un comisionado Presidente, el cual desempeñará dicha función por un periodo de cuatro años, improrrogables, y deberá rendir un informe anual ante el Consejo Nacional por la Ética Pública;

11. La renovación de los comisionados se realizará de forma escalonada; para asegurar la continuidad de los trabajos así como la “memoria institucional” y garantizar su plena independencia de autoridad o partido político alguno; para tal efecto, el nombramiento de los primeros comisionados se realizará en periodos de tiempo diferentes, según se dispone en un artículo transitorio especialmente destinado a este fin;

12. En cuanto al sistema de designación de los comisionados, se propone que éstos sean nombrados por el Presidente de la República, pero el Senado –o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, cuando éste no se encuentre reunido— podrán objetar la designación por dos terceras partes de sus miembros presentes, dentro de los primeros treinta días después de la fecha del nombramiento;

13. También se propone un régimen de incompatibilidades para que los comisionados –durante su encargo— no puedan ocupar otro empleo o comisión, salvo aquellos de carácter académico o científico sin percibir remuneración alguna. Para garantizar la plena autonomía e independencia de los comisionados, éstos sólo podrán ser removidos por las causas graves establecidas en la ley;

14. Las sanciones impuestas por la Comisión Nacional Anticorrupción podrán ser recurridas en amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializados que para este propósito establezca el Poder Judicial de la Federación. El procedimiento sancionador que establezca la Ley Federal Anticorrupción deberá ser diseñado como un procedimiento en forma de juicio con todas las garantías del debido proceso. La Ley determinará el procedimiento para la aplicación de las sanciones, las cuales pueden consistir en amonestaciones públicas, amonestaciones privadas, multas personales (no con cargo al erario público), suspensión, destitución, dar vista al Congreso de la Unión para Juicio Político y realizar recomendaciones de inhabilitación al Congreso Estatal según corresponda;

15. La Ley también preverá que cuando las investigaciones se encuentren en curso, la información que posea la Comisión será reservada hasta que la investigación concluya. En casos de interés nacional y respecto a los cuales ya exista información pública, la Comisión podrá comunicar a la opinión pública los avances de la investigación;

16. Se faculta a la Comisión Nacional para que pueda interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, en los términos establecidos en el artículo 105 de la Constitución Política; la intención es que dicha Comisión pueda defender su esfera de competencias de posibles injerencias indebidas de otras órganos –ya sean federales o estatales— así como denunciar la posible inconstitucionalidad de una norma –ya sea una ley de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República—, pero restringido a su ámbito de competencia: es decir, relacionados exclusivamente con el combate a la corrupción;

17. En caso de que la Comisión encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito deberá dar vista al Ministerio Público –ya sea federal o estatal—, y podrá actuar como una instancia coadyuvante. También se prevé que en los casos de corrupción las responsabilidades no prescribirán en un plazo inferior a cinco años;

18. Se contempla que se establezca claramente en la normativa penal federal los delitos relativos a actos de corrupción, previéndose asimismo la posibilidad del decomiso y la privación de la propiedad de los bienes que se hayan adquirido directa o indirectamente como resultado de la comisión de dichos delitos;

19. Con el objetivo de fortalecer la rendición de cuentas, se establecen las bases para que la Comisión coordine sus acciones con la entidad superior de fiscalización establecida en el artículo 79 constitucional; con esta medida se busca corregir algunos efectos de la fragmentación del sistema de fiscalización y rendición de cuentas, y fortalecer todo el esquema de prevención y combate a la corrupción;

20. Se propone la creación del Consejo Nacional por la Ética Pública, como un órgano de carácter interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento ético de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la República;

21. Este Consejo será presidido por el Ejecutivo Federal e integrará a ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. La Ley determinará sus atribuciones, funcionamiento e integración;

22. Se propone que dicho Consejo Nacional por la Ética Pública también esté integrado por el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de Diputados, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Presidente de la Comisión Nacional Anticorrupción (Secretario Técnico), el Secretario de Gobernación, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Procurador General de la República, el Secretario de Educación Pública, los 31 Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Auditor Superior de la Federación y el Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos;

23. Se establece la obligación de que los Estados y el Distrito Federal establezcan sus propias comisiones especializadas en el combate a la corrupción, de carácter colegiado, con plena autonomía y personalidad jurídica y patrimonio propios; y

24. Las comisiones anticorrupción de las entidades federativas contarán con las atribuciones que disponga la Ley Federal Anticorrupción, así como las normas de carácter estatal respectivas.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, sometemos a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión el presente

DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 Y 122 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforma el segundo párrafo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 22. (…)

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de la responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de delitos de corrupción en los términos del artículo 113 de esta Constitución, la aplicación en favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquello bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

I. a III. (…) ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforma la fracción XXIX-H y se adiciona la fracción XXIX-R del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: I. a XXIX-G (…)

XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;

XXIX-I. a XXIX-Q. (…) XXIX-R. Para expedir leyes en materia de combate a la corrupción, así como sobre el funcionamiento de la Comisión Nacional Anticorrupción. XXX. (…)

ARTÍCULO TERCERO.- Se adiciona el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en su orden el siguiente, para quedar como sigue:

Artículo 79.- (…) (…) (…) I a III (…) IV. (…) La Ley establecerá las bases para la coordinación con la Comisión Nacional Anticorrupción. (…) (…) (…) (…) (…) ARTÍCULO CUARTO.- Se adiciona con un inciso l) a la fracción I y con un inciso h) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. (…) a) a k) (…) l) La Comisión Nacional Anticorrupción y la Federación, un Estado o el Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

(…) (…) II. (…) a) a g) (…) h) La Comisión Nacional Anticorrupción, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, relacionados con el combate a la corrupción. (…) (…) III. (…)

ARTÍCULO QUINTO.- Se reforma la fracción V del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 107.- (…) I a IV. (…) V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos, o resoluciones que pongan fin al juicio, o al procedimiento sancionador de la Comisión Nacional Anticorrupción, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes:

a) (…) b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal, o resoluciones definitivas del procedimiento sancionador de la Comisión Nacional Anticorrupción; c a d ) (…) VI a XVIII. (…)

ARTÍCULO SEXTO.- Se reforma y adiciona la fracción III del artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 109.- (…) I a II. (…) III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas que deberán tomar en consideración los daños y perjuicios patrimoniales causados. En el caso de corrupción, la sanción económica deberá establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable. En ningún caso estas sanciones podrán exceder de tres tantos los beneficios obtenidos o los daños y perjuicios causados.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo. La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

ARTÍCULO SÉPTIMO.- Se reforma y adiciona el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 113.- El Congreso de la Unión expedirá la Ley Federal Anticorrupción. La aplicación de esta ley corresponderá a la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en los términos que establezca la misma.

A. La Comisión Nacional Anticorrupción es el órgano encargado de prevenir, investigar y sancionar, en la vía administrativa, los actos de corrupción cometidos por los servidores públicos de la Federación, y en vía de atracción, de Estados y Municipios, así como por cualquier persona física o moral involucrada en tales actos o que resulte beneficiada por los mismos.

La Comisión desarrollará programas y acciones para difundir y promover la ética y la honestidad en el servicio público así como la cultura de la legalidad. Igualmente podrá emitir recomendaciones particulares o de carácter general orientadas a mejorar los procedimientos administrativos y prevenir las prácticas de corrupción.

La Comisión Nacional Anticorrupción es un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En su funcionamiento, se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Se integrará por cuatro comisionados y un comisionado presidente, designados por el Ejecutivo Federal. La Cámara de Senadores podrá objetar dichos nombramientos por dos terceras partes presentes dentro de los siguientes treinta días naturales. Si no hubiere objeción dentro de dicho plazo, quedará ratificada la designación. En caso de objeción, el Ejecutivo Federal hará una nueva designación. Si ésta también fuera objetada dentro del mismo plazo antes señalado, el Ejecutivo Federal designará directamente a otra persona.

Cuando el Senado no se encuentre reunido, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión podrá objetar el nombramiento de los comisionados, siguiendo el procedimiento del párrafo anterior.

Los comisionados durarán en su encargo siete años improrrogables y tendrán los requisitos que establezca la ley. Durante el tiempo que dure su encargo no podrán ocupar ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en asociaciones científicas, docentes, literarias, de beneficencia u otras no remuneradas.

La Comisión será presidida por un comisionado quien durará en su encargo cuatro años no renovables. El comisionado Presidente deberá rendir un informe anual ante el Consejo Nacional por la Ética Pública.

Las sanciones impuestas por la Comisión podrán ser recurridas, vía amparo directo, ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializados que establezca el Poder Judicial de la Federación.

Cuando en sus indagaciones, la Comisión encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito dará vista al Ministerio Público, y estará facultada para coadyuvar en la investigación.

En los casos de corrupción las responsabilidades no prescribirán en un plazo inferior a cinco años. Toda autoridad y servidor público está obligado a prestar auxilio a la Comisión y a sus representantes para el buen desempeño de sus funciones. Los Estados y el Distrito Federal establecerán comisiones anticorrupción, quienes serán competentes para la aplicación de la Ley Federal Anticorrupción, en los términos que la misma establezca.

B. El Consejo Nacional por la Ética Pública es el órgano interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento ético de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la República.

La ley determinará sus atribuciones, funcionamiento e integración. Deberá ser presidido por el Ejecutivo Federal e incluir a ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. C. La ley penal federal establecerá los delitos de corrupción y sus respectivas penas, que incluirán en su caso el decomiso y la privación de la propiedad de los bienes que se hayan adquirido directa o indirectamente como resultado de la comisión de los mismos.

ARTÍCULO OCTAVO.- Se adiciona la fracción VIII al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 116.- (…) (…) I a VII. (…)

VIII. Las Constituciones de los Estados establecerán organismos colegiados y especializados en materia de combate a la corrupción, con plena autonomía y personalidad jurídica y patrimonio propios. Contarán con las facultades que establezca la Ley Federal Anticorrupción.

ARTÍCULO NOVENO.- Se adiciona un inciso ñ, recorriéndose en su orden los subsecuentes, a la fracción V, de la Base Primera del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 122. (…) (…) (…) (…) (…) (…) A – B) (…) C. (…) BASE PRIMERA (…) I a IV. (…) V. (…) a) a n) (…) ñ) Establecer un organismo colegiado y especializado en materia de combate a la corrupción, con plena autonomía, y personalidad jurídica y patrimonio propio; el cual contará con las facultades que establezca la Ley Federal Anticorrupción. o) a q) (…) BASE SEGUNDA – BASE QUINTA (…) D a H. (…)

ARTÍCULOS TRANSITORIOS

Artículo primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Artículo segundo.- El Congreso de la Unión contará con un plazo de ciento veinte días contados a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, para expedir la Ley Federal Anticorrupción, las reformas a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y demás reformas a la legislación secundaria. Artículo tercero.- Para asegurar la renovación escalonada de los comisionados, los primeros nombramientos se realizarán por los periodos siguientes:

I. Dos nombramientos por un periodo de tres años, renovables por única ocasión por un periodo de siete años adicionales;

II. Dos nombramientos por un periodo de cinco años no renovables; y

III. Un nombramiento por un periodo de siete años. El Ejecutivo Federal deberá determinar el periodo que corresponda a cada uno de los comisionados, así como el nombramiento del Comisionado que presidirá la Comisión por los primeros cuatro años.

Los nombramientos deberán realizarse en un plazo máximo de sesenta días naturales a partir de la publicación de la Ley Federal Anticorrupción en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo cuarto.- La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá asignar una partida presupuestal suficiente para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción.

Artículo quinto.- Los Estados y el Distrito Federal deberán establecer los organismos autónomos a que se refiere el presente Decreto y llevar a cabo las reformas necesarias en la legislación secundaria, en materia de responsabilidades administrativas, en un plazo no mayor a un año, a partir de la entrada en vigor de la Ley Federal Anticorrupción.

Artículo sexto.- Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente Decreto.

Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 15 días del mes de noviembre del año dos mil doce.

Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México Senador Emilio Gamboa Patrón Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI Senador Jorge Emilio González Martínez Coordinador del Grupo Parlamentario del PVEM

Exposición de Motivos

Durante este sexenio hemos visto distintas medidas respecto a la lucha contra la delincuencia organizada en México, y una de las principales estrategias que ha tomado la presente administración, ha sido la búsqueda de mecanismos para el abatimiento de recursos económicos hacia el crimen organizado.

Así, el Ejecutivo ha propuesto la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, que busca cerrar el libre flujo de recursos a los criminales, así como el encubrimiento indirecto que se tiene por parte de las distintas sociedades económicas, como lo son las casas de cambio.

Las disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 95 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito aplicables a las casas de cambio, han representado una innovación hacia la reglamentación de este sector, sin embargo, sólo contemplan el supuesto de la prevención del lavado de dinero, dejando de lado, otros elementos necesarios en la reglamentación de las casas de cambio.

Si bien, la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito contemplan una serie de disposiciones que regulan las casas de cambio, éstas no están sujetas a la regulación más estricta por parte de la autoridad bancaria, a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores o del Banco de México y por esa razón la industria ha venido trabajando en un esquema de autorregulación.

Para entender la problemática actual que existe en el mercado cambiario, es necesario mencionar que la aparición de los llamados centros cambiarios se originó a finales de 1991 por la Publicación del Decreto por el que se Reforma y Adiciona diversas disposiciones a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, en la que se exigió a las casas de cambio al menudeo, contar con un capital mínimo para poder operar como casas de cambio.

Como muchas casas de cambio minoristas no pudieron cumplir con el capital mínimo exigido por la Secretaría de Hacienda, esto provocó que quedaran desreguladas, sin necesidad de autorización, ni reglas de operación y tampoco bajo supervisión, manteniendo su misma actividad, pero excluidas del Sistema Financiero Mexicano; ubicándose como establecimientos mercantiles y surgiendo la figura de los Centros Cambiarios, conforme a lo establecido por el artículo 81-A, que hace referencia a este tipo de negocios.

A principios de 2007 teníamos 25 casas de cambio operando en el país, hoy hay nueve casas de cambio nada más, varias de ellas han sido revocadas por diversas razones, algunas de ellas por fallas en temas de sus sistemas de prevención de lavado de dinero, y la actividad cambiaria ha migrado desde casas de cambio hacia bancos.

La razón principal para establecer una regulación específica para las casas de cambio, es la necesidad de controlar la libre circulación de dólares en efectivo dentro nuestra economía. Lo cual, sin duda beneficiaba al crimen organizado y provocaba abusos a los verdaderos clientes y para nuestros connacionales, que a través de centros cambiarios efectuaban el envío de remesas.

Las restricciones impuestas por el Ejecutivo respecto a los montos de compra y venta de dólares y la identificación de los usuarios ha sido un importante avance en esta materia, sin embargo, la normatividad al respecto sigue estando dispersa y dejando vacíos que provocan baja efectividad jurídica.

Es por ello, que el grupo parlamentario del Partido Verde Ecologista de México presenta esta iniciativa, cuya finalidad es la creación de la Ley de Casas de Cambio, a fin de que estas sociedades sean correctamente reguladas y controladas, así como incorporar dentro de un solo ordenamiento jurídico las diversas disposiciones que se han emitido en esta materia.

Dentro de las aportaciones que se hacen a través de esta ley está la posibilidad de que el Banco de México pueda supervisar el funcionamiento de las casas de cambio e intervenir en sus operaciones para fomentar condiciones de estabilización cambiaria y competencia.

De igual forma, se estipula que la ganancia cambiaria que obtenga el Banco de México por la compra venta de divisas a casas de cambio, no podrá ser utilizada para cubrir gastos corrientes, sino que deberá aplicarla exclusivamente a la constitución de reservas para la amortización de las pérdidas cambiarias en que pueda incurrir.

Se establece un plazo no mayor a treinta días para que la Secretaría de Hacienda emita la resolución respecto a la autorización de las posibles casas de cambio, así como una serie de requisitos que deberá cubrir la solicitud correspondiente, respecto a la honorabilidad y conveniencia de los posibles socios que la integran.

Un aspecto fundamental para el mejor control y supervisión de las operaciones cambiarias, es la utilización de un sistema electrónico automatizado por parte del Sistema de Administración Tributaria, a fin de que a través de éste pueda llevar a cabo la adecuada fiscalización de operaciones que pudieran resultar en hechos ilícitos, así como para la conformación de una base de datos para la identificación del usuario.

De igual forma, las remesas enviadas por nuestros connacionales, muchas veces se encuentran afectadas por los abusos que se establecen en las casas de cambio al no establecer límites en las comisiones y tipos de cambio aplicables a las mismas. Por tal motivo, se propone reglamentar esta situación.

Sin duda, el camino en esta materia aún es largo, pero consideramos de gran relevancia generar una Ley específica para el tratamiento de las casas de cambio, de la cual se pueda derivar una reglamentación adecuada por parte de nuestras autoridades hacendarias.

Por lo expuesto, presentamos para su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se crea la Ley de Casas de Cambio

Artículo Único. Se crea la Ley de Casas de Cambio para quedar como sigue:

Ley de Casas de Cambio

Título I Objeto y Aplicación

Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer las normas y procedimientos relacionados con la autorización, funcionamiento y supervisión de las casas de cambio, las que tendrán como finalidad única la compra y venta de divisas extranjeras en el mercado extrabancario, en billetes, cheques de viajero, giros bancarios y otros instrumentos de pago denominados en divisas, al precio que el mercado determine.

Artículo 2. Las operaciones de compra y venta de divisas realizadas al amparo de esta Ley se efectuarán a los precios que determine la oferta y demanda, teniendo el Banco de México la facultad de supervisar el funcionamiento de las casas de cambio e intervenir en sus operaciones para fomentar condiciones de estabilización cambiaria y competencia, pudiendo utilizar, entre otros, los siguientes medios:

a) Estableciendo límites sobre la tenencia de divisas, y;

b) Vendiendo o comprando divisas a las casas de cambio autorizadas a precios no inferiores al tipo de cambio prevaleciente en el mercado intercambiario. La asignación de estas transacciones –entre las diferentes casas de cambio– se efectuarán mediante mecanismos que garanticen igual oportunidad de acceso a cada una de las casas de cambio que operen en el país.

En este último caso, el Banco de México no podrá utilizar para cubrir gastos corrientes, las ganancias que pueda derivar de las transacciones, sino que deberá aplicarlas exclusivamente a la constitución de reservas para la amortización de las pérdidas cambiarias en que pueda incurrir.

Artículo 3. Las casas de cambio se regirán por los preceptos de esta Ley, por los reglamentos y resoluciones que emita el Banco de México, la Secretaría de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y, en lo que fueren aplicables, por las disposiciones de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.

Título II Constitución y Autorización

Artículo 4. Las casas de cambio se constituirán como sociedades anónimas organizadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Sociedades Mercantiles, cumpliendo además con los siguientes requisitos:

I. Deberán registrarse ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con un objeto social exclusivamente destinado a realizar en forma habitual y profesional, cualquiera de las operaciones siguientes:

a) Compra y venta de billetes, así como piezas acuñadas y metales comunes, con curso legal en el país de emisión, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día.

b) Compra y venta de cheques de viajero denominados en moneda extranjera, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día, y

c) Compra y venta de piezas metálicas acuñadas en forma de moneda, hasta por un monto no superior al equivalente en moneda nacional a diez mil dólares de Estados Unidos de América por cada cliente en un mismo día.

II. Las sociedades deberán agregar a su denominación social la expresión “centro cambiario”;

III. Que en sus estatutos sociales se prevea que, en la realización de su objeto, la sociedad deberá ajustarse a lo previsto en la presente Ley y en las demás disposiciones aplicables;

IV. Que cuente con establecimientos físicos destinados exclusivamente a la realización de su objeto social.

En ningún caso las casas de cambio podrán vender documentos a la vista pagaderos en moneda extranjera ni realizar transferencias de fondos.

Artículo 5. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, previa solicitud de los interesados, podrá autorizar o denegar la apertura de las casas de cambio, después de escuchar las opiniones del Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

La solicitud deberá contener la información del nombre, nacionalidad y domicilio de cada una de las accionistas, acompañado de los documentos siguientes:

a) El proyecto de escritura pública constitutiva y sus estatutos;

b) La relación e información de las personas que directa o indirectamente pretendan mantener una participación en el capital social, el monto del capital social que cada una de ellas suscribirá y los documentos que comprueben la nacionalidad de los socios;

c) Dos referencias bancarias y dos comerciales, por cada uno de los socios;

d) Hoja de no tener antecedentes penales, extendida por los juzgados competentes del domicilio del socio;

e) Curriculum vitae de los funcionarios que tendrán a su cargo la administración de la casa de cambio;

f) Certificado de haber depositado en el Banco de México, la cantidad estipulada por la Secretaría de Hacienda, retirables al ser resuelta la solicitud.

Artículo 6. La Secretaría de Hacienda emitirá resolución correspondiente, autorizando o denegando la solicitud en un plazo no mayor de treinta días. Por su propia naturaleza, las autorizaciones correspondientes serán intransmisibles.

Las autorizaciones o sus modificaciones serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación y en dos periódicos de amplia circulación nacional.

Artículo 7. Cualquier modificación de la escritura constitutiva de una casa de cambio, estatutos, cambio de los socios, la fusión, su traspaso y disolución, requerirá la autorización de la Secretaría de Hacienda.

Título III De su Operación

Artículo 8. - Las casas de cambio podrán determinar libremente operaciones de compra, venta y cambio de divisas con el público dentro del territorio nacional, autorizadas por la Secretaría Hacienda y Crédito Público.

En la celebración de sus operaciones, el contravalor deberá entregarse en el miso acto en que se lleven a cabo y únicamente podrán liquidarse mediante la entrega de efectivo, cheques de viajero o cheques denominados en moneda nacional, sin que en ningún caso se realice la transferencia o transmisión de fondos.

Artículo 9. Las casas de cambio realizarán su objeto social por medio de uno o más funcionarios que se designen especialmente al efecto y de cuyos actos responderá directa o ilimitadamente la casa de cambio, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales en que ellos incurran personalmente.

Artículo 10. Las casas de cambio deberán mantener a la vista del público, en los locales donde celebren operaciones, copia del oficio de autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público les haya otorgado, o del registro ante la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, según corresponda, e incluir en toda clase de publicidad y propaganda, la fecha y número de dicho oficio o registro.

Artículo 11. Las casas de cambio podrán comprar las divisas que el sector privado perciba de cualquier fuente, exceptuando las que por disposición legal o que por resolución del Banco de México deban ser negociadas en el sistema financiero nacional.

Artículo 12. Previa autorización de la Secretaría de Hacienda, las casas de cambio podrán establecer sucursales o agencias en los diferentes lugares del territorio nacional, los que llevarán el nombre de la respectiva Casa de Cambio. Por cada sucursal o agencia que operen, deberán rendir una garantía complementaria acorde con su volumen de operaciones.

Artículo 13. Las casas de cambio deberán operar bajo un sistema electrónico automatizado, que cumpla con las estipulaciones establecidas por el Sistema de Administración Tributaria, a fin de que la autoridad hacendaria pueda llevar el control y supervisión de los movimientos efectuados, coadyuvando con ello a la detección y control del lavado de dinero y delitos conexos.

Este sistema servirá además, para llevar a cabo una adecuada política de identificación del usuario.

Artículo 14. Las casas de cambio sólo podrán cerrar sus puertas y suspender sus operaciones en los días que señale la Comisión Nacional Bancaria.

Los días señalados en los términos anteriores, se considerarán inhábiles para los efectos de las operaciones y actividades de todo tipo a que se refiere esta ley.

El Banco de México podrá ordenar la suspensión temporal de las operaciones de las casas de cambio, cuando la situación del mercado haga necesaria dicha medida.

Artículo 15. El Banco de México determinará los límites de las operaciones con divisas y metales preciosos de las casas de cambio, en función de su capital contable.

Las casas de cambio están obligadas a dar a conocer al Banco de México sus posiciones en divisas, incluyendo metales preciosos y a transferirle sus activos en esos efectos.

Artículo 16. Las casas de cambio deberán dar aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Comisión Nacional Bancaria y al Banco de México, por lo menos con treinta días naturales de anticipación a la apertura, cambio de ubicación y clausura de cualquier clase de oficinas en el país, excepto cuando se trate del cambio de domicilio social, del cual se requerirá autorización previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Título IV Garantías

Artículo17. El Banco de México, exigirá a las casas de cambio, previo inicio de sus operaciones, garantía bancaria hasta por un monto igual al de su capital social; pudiendo en lo sucesivo, en atención al volumen y calidad de sus operaciones, exigir las garantías complementarias que estime convenientes.

Título V De las Remesas

Artículo 18. - Las casas de cambio que actúen como intermediarios en el pago de remesas familiares, deberán establecer el tipo de cambio y comisiones que para dicho efecto determine el Banco de México.

Título VI De la Identificación del Usuario

Artículo 19. Las casas de cambio deberán elaborar y observar una política de identificación del usuario, mediante la cual deberá integrar y conservar un expediente de identificación respecto de aquellos usuarios que realicen operaciones individuales en moneda extranjera en efectivo o con cheques de viajero.

La Secretaría de Hacienda emitirá la reglamentación correspondiente para normar la política de identificación del usuario y conformar una base de datos que será administrada, supervisada y controlada por el Sistema de Administración Tributaria.

Los elementos mínimos que las casas de cambio estarán obligadas a recabar son los siguientes:

Tratándose de personas físicas se recabará la siguiente información:

a) Apellido paterno, apellido materno y nombres(s), sin abreviaturas;

b) País de nacimiento;

c) Nacionalidad;

d) Domicilio particular, y

e) Número de identificación oficial.

Tratándose de una persona moral:

a) Su denominación social.

b) Clave del registro federal de contribuyentes y número de serie de la firma electrónica avanzada;

c) Domicilio;

d) Nacionalidad, y

e) Los datos de la persona que acuda a la casa de cambio en su representación.

Artículo 20. El Sistema de Administración Tributaria elaborará un sistema para el control y supervisión de la política de identificación del usuario y de las operaciones realizadas, el cual tendrán la obligación de operar todas las casas de cambio.

Las casas de cambio estarán obligadas a enviar un informe diario al Sistema de Administración Tributaria respecto sus operaciones, destacando aquellas que pudieran vulnerar o evadir las disposiciones de la presente Ley y aquellas disposiciones en contra del lavado de dinero.

Los presidentes, gerentes y administradores de las casas de cambio, serán responsables solidarios de aquellas operaciones que no sean reportadas.

A las casas de cambio que no operen bajo el sistema antes señalado se les revocará la autorización para operar y serán sancionadas en términos de las disposiciones administrativas y penales que correspondan.

Título VII Supervisión y Vigilancia

Artículo 21. La inspección y vigilancia de las casas de cambio queda confiada a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la que tendrá todas las facultades que en materia de inspección y vigilancia le confiere la Ley de Instituciones de Crédito.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, deberá establecer medidas específicas de prevención para las casas de cambio en contra del lavado de dinero, mismas que deberán ser acatadas por éstas.

El Sistema de Administración Tributaria tendrá la capacidad de supervisión y vigilancia respecto a los sistemas electrónicos automatizados y el reporte de información para el control de operaciones e identificación del usuario.

Artículo 22. Las casas de cambio deberán rendir a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en la forma y términos que al efecto establezcan, los informes, documentos y pruebas que sobre su organización, operaciones, contabilidad, inversiones o patrimonio les soliciten para fines de regulación, supervisión, control, inspección, vigilancia, estadística y demás funciones que, conforme a esta ley u otras disposiciones legales y administrativas, les corresponda ejercer.

Artículo 23. Las casas de cambio deberán llevar su contabilidad de conformidad a las normas que al efecto establezca la Secretaría de Hacienda y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, debiendo remitir mensualmente sus estados financieros a éste último organismo.

Será obligación de las casas de cambio, publicar sus estados financieros con la periodicidad que Comisión Nacional Bancaria y de Valores establezca.

Artículo 24. Las casas de cambio estarán obligadas a permitir las visitas de inspección que sean efectuadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en términos de las disposiciones previstas en la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito.

En caso de que alguna Casa de Cambio se niegue a permitir la verificación por parte de la autoridad responsable, podrá ser objeto de las sanciones establecidas en el artículo 25 del presente ordenamiento.

La inspección a las casas de cambio se efectuará a través de visitas, que tendrán por objeto revisar, verificar, comprobar y evaluar los recursos, obligaciones y patrimonio, así como las operaciones, funcionamiento, sistemas de control y, en general, todo lo que pueda afectar la posición financiera y legal que conste o deba constar en los registros, a fin de que se ajusten al cumplimiento de lo previsto en esta Ley, las disposiciones de carácter general que de ella deriven y a las sanas prácticas de la materia.

Las casas de cambio deberán dar parte a la autoridad que corresponda sobre los indicios que llegaré a tener sobre la comisión de actividades ilícitas, en caso de no informar debidamente podrás ser motivo de las sanciones señaladas en el artículo 25 de esta ley.

Título VIII Sanciones

Artículo 25. Las casas de cambio que infrinjan la presente ley y las demás correlacionadas con su operación, o no cumplan las resoluciones que para su funcionamiento dicte el Banco de México, y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, según la calificación de la falta, serán sancionados con:

a) Multa de hasta 50 por ciento del capital pagado de la institución infractora;

b) Suspensión de la autorización para negociar divisas, y

c) Revocación de la autorización concedida.

Artículo 26. Sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que procedan, de conformidad con el artículo precedente y el Código penal, y demás legislación aplicable, los presidentes, gerentes o administradores de las casas de cambio, serán sancionados con multa hasta por dos veces el valor de la transacción dolosa, en cualquiera de los casos siguientes:

a) Cuando se encuentren partidas en la contabilidad sobre las cuales, fraudulenta o maliciosamente, no se presenten las debidas justificaciones documentarias;

b) Cuando los estatutos financieros hayan sido preparados fraudulentamente; y

c) Por manejo inapropiado de los negocios, cuya consecuencia sea la realización de transacciones ilegales o peligrosas para los intereses del público.

Las multas contenidas en la presente Ley serán impuestas por la Secretaría de Hacienda. En el caso de que las multas no sean pagadas en el término establecido, serán hechas efectivas por la Procuraduría General de la República, por vía de apremio.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda, reglamentará la presente ley en el término de treinta días, a partir de su vigencia.

Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 4 días del mes de septiembre del año dos mil doce.

Diputado David Pérez Tejada Padilla (rúbrica)