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PUNTO DE ACUERDO QUE EXHORTA AL PODER EJECUTIVO FEDERAL A QUE RECABE Y CONSIDERE DENTRO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018 PROPUESTAS SOBRE LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL DESARROLLO Y COMPETITIVIDAD ECONÓMICA
PROPOSICIÓN CON PUNTO DE ACUERDO QUE EXHORTA AL PODER EJECUTIVO FEDERAL A QUE RECABE Y CONSIDERE DENTRO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018 PROPUESTAS SOBRE LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL DESARROLLO Y COMPETITIVIDAD ECONÓMICA PARA LA REGIÓN FRONTERIZA Y LA FRANJA FRONTERIZA NORTE Y A MANTENER EL RÉGIMEN DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA APLICABLE A LAS EMPRESAS DE LA FRONTERA.
Carlos Mendoza Davis, Francisco García Cabeza de Vaca, Ernesto Ruffo Appel, Gabriela Cuevas Barrón, Víctor Hermosillo Celada, Francisco de Paula Búrquez Valenzuela, Héctor Larios Córdova, Raúl Gracia Guzmán, Javier Corral Jurado, Luis Fernando Salazar Fernández, Silvia Guadalupe Garza Galván, Jorge Luis Lavalle Maury, Roberto Gil Zuarth, Maki Esther Ortiz Dominguez, Hilda Flores Escalera, Ernesto Gándara Camou, Ricardo Barroso Agramont, Isaías González Cuevas, Marco Antonio Blásquez Salinas, Ana Gabriela Guevara Espinoza, Lilia Guadalupe Merodio Reza, Raúl Aaron Pozos Lanz, Roberto Albores Gleason, Humberto Domingo Mayans Canabal, Claudia Artemisa Pavlovich Arellano, Marcela Guerra Castillo, Carlos Romero Deschamps, Manuel Cavazos Lerma, Graciela Ortíz González, Félix González Canto, María Cristina Díaz Salazar, Oscar Román Rosas González, Patricio Martínez García, Braulio Manuel Fernández Aguirre, Luz María Beristaín Navarrete, Fernando Enrique Mayans Canabal Zoe Alejandro Robledo Aburto, Adan Augusto López Hernández, Mónica Tzasna Arriola Gordillo, Luis Armando Melgar Bravo, Juan Gerardo Flores Ramírez y Layda Elena Sansores Sanromán, Senadores de la República integrantes de la LXII Legislatura del Congreso General de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 8 numeral 1 fracción II y 276 del Reglamento del Senado de la República, someto a consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente Proposición con Punto de Acuerdo, al tenor de las siguientes:
CONSIDERACIONES
Las interacciones comerciales en la región fronteriza constituyen un elemento esencial en el desarrollo económico del país.
El comercio transfronterizo, caracterizado por el dinamismo, requiere de políticas que simplifiquen y reduzcan los costos de transacción y de producción; de ahí la relevancia de considerar dentro de la planeación nacional la formación de un marco jurídico que atienda las necesidades específicas de la región, con el propósito de fomentar la creación de empleos y elevar la competitividad regional, condiciones que a su vez influyen en el desarrollo económico nacional.
De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI, las entidades que conforman la región fronteriza y la franja fronteriza norte en nuestro país representan el 28% del total del comercio a nivel nacional; concentran el 26% de la población económicamente activa y la participación del sector servicios en sus respectivas economías representa el 30%.
De igual manera, el índice Doing Business del Banco Mundial ubica a México en el lugar 61 de 185 países en la variable de comercio transfronterizo (edición 2013), ubicándose claramente por arriba de países como China, Brasil, Rusia, India y Turquía, entre otros.
A su vez, de acuerdo al Informe Global de Competitividad del Foro Económico Mundial, México avanzó 5 lugares del 2011 al 2012, siendo el país latinoamericano con el mayor avance.
La demanda de productos y servicios en las zonas fronterizas genera una dinámica comercial positiva y por ello, incentivarla es una valiosa oportunidad para elevar la productividad, la competencia económica y la creación de mejores condiciones económicas para todo el país.
Por ejemplo, en el estado de Baja California Sur, el turismo representa prácticamente una tercera parte de su Producto Interno Bruto; a su vez, dicho sector está compuesto por actividades de comercio, servicios, restaurantes y alojamiento que demandan condiciones favorables a la importación de productos y mercancías indispensables para la prestación eficiente de sus servicios.
En ese sentido, como parte de las políticas de desarrollo económico que el Ejecutivo Federal puso en marcha a partir de diciembre de 1993, se aplicaron esquemas de desgravación arancelaria para la región fronteriza, específicamente mediante el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país para la industria, construcción, pesca y talleres de reparación y mantenimiento ubicados en la región fronteriza” publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de1993, actualizado en diciembre de 1998 y con vigencia al 31 de diciembre de 2002.
Posteriormente, el 31 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se establecen las fracciones arancelarias que se encontrarán totalmente desgravadas del Impuesto General de Importación para la Franja Fronteriza Norte y la Región Fronteriza“, como parte de las políticas económicas contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001 - 2006.
Con el decreto ya mencionado se dio continuidad a las políticas de desgravación arancelaria de la administración anterior, pues derivado de un análisis del impacto de eliminar esos beneficios en el desarrollo de las actividades de construcción, pesca, alimentos y bebidas de la franja fronteriza norte y la región fronteriza, se concluyó que era necesario seguir impulsando la competitividad económica y el desarrollo de las regiones mencionadas.
Dado que la vigencia del decreto concluía el 31 de diciembre de 2008, el Ejecutivo Federal ordenó la publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 24 de diciembre de 2008, del “Decreto por el que se establece el Impuesto General de Importación para la región fronteriza, la franja fronteriza norte y sur“, con el propósito de adecuar la política arancelaria a la generación de condiciones favorables que permitieran a las empresas fortalecer su competitividad, para responder a las tendencias del mercado, fomentando la inversión y preservando la planta productiva y el empleo de la región. Para efectos del ámbito territorial de aplicación, dicho decreto contempla, entre otras, las siguientes definiciones:
Franja Fronteriza norte, se le llama al territorio comprendido entre la línea divisoria internacional del norte del país y la línea paralela a una distancia de 20 kilómetros hacia el interior del país, en el tramo comprendido entre el límite de la región parcial del estado de Sonora y el Golfo de México, así como el municipio fronterizo de Cananea, Sonora;
Franja fronteriza sur colindante con Guatemala, es la zona comprendida por el territorio de 20 kilómetros paralelo a la línea divisoria internacional del sur del país, en el tramo comprendido entre el municipio Unión Juárez y la desembocadura del río Suchiate en el Océano Pacífico, dentro del cual se encuentra el municipio de Tapachula Chiapas, con los límites que geográficamente le corresponden.
Región Fronteriza, se denomina a los Estados de Baja California, Baja California Sur, Quintana Roo y la región parcial del Estado de Sonora; la franja fronteriza sur colindante con Guatemala y los municipios de Caborca, Sonora; Comitán de Domínguez, Chiapas; Salina Cruz, Oaxaca y Tenosique, Tabasco;
Región parcial del Estado de Sonora, a la zona comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce actual del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste de Sonoyta, de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa a un punto situado a 10 kilómetros al este de Puerto Peñasco, de allí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional.
Para la elaboración de este nuevo decreto se establecieron canales de comunicación y consulta directa entre las dependencias de la administración pública federal competentes en la materia, los diversos sectores industriales y los gobiernos de los estados fronterizos, a fin de que presentaran sus propuestas para construir el esquema de beneficio para la actividad económica de las mencionadas regiones y de sus habitantes a través de la consulta y el consenso.
Así, el decreto de 2008, hoy vigente, establece las fracciones arancelarias mediante las cuales se podrán importar mercancías con arancel de cero y cinco por ciento, con el propósito de dar certidumbre jurídica al sector comercio y de servicios, además de integrar los principios de simplificación, homologación y facilitación de la operación y de la fiscalización.
La reducción de aranceles a la importación, en término del mencionado decreto, es aplicable a empresas de la frontera, definidas éstas como personas físicas o morales dedicadas a la comercialización de servicios de restaurantes, hoteles, esparcimiento, culturales, recreativos, deportivos, educativos, investigación, médicos y de asistencia social, así como el alquiler de bienes muebles y servicios prestados a las empresas, de acuerdo a un registro expedido por la Secretaría de Economía.
Es preciso señalar que la vigencia del decreto en comento, y de las modificaciones publicadas con posterioridad, concluye el 31 de diciembre de 2013, por lo que se considera de suma importancia que en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 se incluya la continuidad de las políticas de desgravación arancelaria, como una medida que en los últimos 20 años ha demostrado ser fundamental para la actividad económica de la región fronteriza y la franja fronteriza norte, además de la emisión de un nuevo decreto que prolongue la reducción de aranceles a la importación por parte de empresas de la frontera.
Ahora bien, de acuerdo al artículo 31 fracciones I y IX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), proyectar y coordinar la planeación nacional de desarrollo, elaborando con la participación de los sectores correspondientes el Plan Nacional de Desarrollo.
Por su parte, el artículo 34 fracciones I, V y VI del citado ordenamiento establece que corresponde a la Secretaría de Economía (SE) formular y conducir las políticas generales de comercio exterior y, en coordinación con la SHCP, estudiar, proyectar y determinar los aranceles y los estímulos fiscales necesarios para el fomento industrial y el comercio exterior.
Por lo anterior, se considera fundamental la participación de las secretarías de Economía y de Hacienda y Crédito Público; de los sectores industriales y comerciales interesados; de los gobiernos de las entidades que componen la región y franja fronteriza norte, y de las demás dependencias federales competentes, en la elaboración de las políticas fronterizas que sean compatibles con los objetivos nacionales, las prioridades y las estrategias que integrarán el Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018.
En atención a lo expuesto, respetuosamente someto a su consideración la siguiente Proposición con:
PUNTO DE ACUERDO
PRIMERO.- Se exhorta respetuosamente al Titular del Poder Ejecutivo Federal a que, a través de las Secretarías de Economía y de Hacienda y Crédito Público, en el marco de los trabajos de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, convoque a las dependencias competentes de la Administración Pública Federal, a los gobiernos de los estados fronterizos y a los sectores comercial, de servicios y empresarial; a efecto de reunir propuestas que fortalezcan el esquema de desgravación arancelaria para las empresas de la frontera, como parte de las políticas de desarrollo económico regional.
SEGUNDO.- Se exhorta al Titular del Poder Ejecutivo Federal a que considere dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, políticas de fomento al desarrollo y competitividad económica para la región fronteriza, las franjas fronterizas norte y sur.
TERCERO.- Se exhorta al Titular del Poder Ejecutivo Federal a que analice la continuidad del régimen arancelario para la región fronteriza, franjas fronterizas norte y sur, y en su caso, expida un nuevo decreto en el que se precise la desgravación de mercancías del Impuesto General de Importación aplicable a empresas de la frontera.
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Carlos Mendoza Davis
Senador
PUNTO DE ACUERDO, CON CARÁCTER DE URGENTE RESOLUCIÓN, PARA INCORPORAR COMO PRODUCTO ESTRATÉGICO AL CAFÉ EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013-2018
SENADO DE LA REPÚBLICA LXII LEGISLATURA
El suscrito Senador, LUIS ARMANDO MELGAR BRAVO, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la LXII Legislatura de la Cámara de Senadores, de conformidad con lo previsto en el artículo 8, numeral 1, fracción II y 276 del Reglamento del Senado de la República, somete a la consideración de esta Soberanía, la proposición con punto de acuerdo, con carácter de urgente resolución, para incorporar como Producto Estratégico al Café en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, con base en la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El café forma parte inseparable de nuestra historia económica. Su potencial como generador de riqueza y el hecho de ser el producto más consumido del mundo, ha influenciado para que se le llame el “Oro negro” de nuestra época.
No obstante –salvo en contados periodos- la prosperidad del café no se ha reflejado para los pequeños productores y trabajadores del campo, sin contar con las fluctuaciones de precios y la concentración de su comercialización y venta a nivel internacional.
En el recorrido histórico del último medio siglo, en torno al desenvolvimiento de la actividad cafetalera, se revela la tendencia a un crecimiento sostenido, a pesar de las crisis recurrentes de bajos precios; a su vez el aprovechamiento de tiempos de auge en las cotizaciones, ha permitido sobrevivir en unos casos y emerger en otros a todos aquellos países con sólida institucionalidad, visión de largo plazo, cultura cafetícola y decisión política. Como ejemplo, se encuentran países como Brasil, Colombia, Kenya, Etiopía, Vietnam, etc.
En estas circunstancias, no obstante la volatilidad, altibajos y puntos de inflexión de los ciclos económicos del café, México llegó a producir 6 millones de sacos por año en los finales del siglo XX; la tendencia es inversa a partir de los primeros años de este siglo XXI habiendo caído la producción a 3.5 millones de sacos, de bajas calidades, hasta el grado de importar por la vía legal o acrecentarse el contrabando de granos inferiores de Guatemala y otros países.
Hoy día, la producción de café en el país se concentra en 12 estados, siendo los principales productores 5 de ellos: Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Puebla y Guerrero.
Del total del café producido en México, el 91.77% se obtiene por productores con predios menores de 5 hectáreas, que normalmente no cuentan con ningún apoyo económico ni técnico. [1] El 97.38% de los productores mexicanos, reciben ingresos anuales equivalentes a un salario mínimo diario acumulado, en una economía minifundista y de auto consumo.
Como puede advertirse, nuestro desempeño, el cual fuera de liderazgo productivo, es ahora verdaderamente mediocre. Estamos entre los últimos lugares de los 38 países miembros exportadores de la Organización Internacional del Café (OIC) surgida del Pacto de México en 1958. En la última década exportamos en volumen un promedio de 2,800,000 sacos con un valor de 400 millones de dólares anuales.
No es posible cuantificar con certeza cuánto café verde entra y sale de contrabando por la frontera sur, ni cuánto del importado legalmente –sea verde o industrializado- se reexporta; pero la cantidad se estima en un millón de sacos anuales.
La mayor parte de la renta cafetalera en toda la cadena de valor se la lleva el oligopolio transnacional y su cauda de intermediarios. Este sector domina la industria, el consumo interior y la exportación.
Hasta aquí todo entraría dentro de la normalidad, si no fuera porque desde el año 2000 los campesinos se encuentran sufriendo las constantes bajas del mercado global. Quienes dependen de la venta del café para subsistir y la economía de los países productores, han perdido ya un 67 % de los ingresos que provienen de la exportación de este rico producto, cuyo precio de compra se mueve entre los 54.33 centavos de dólar y los 99.30 [2]. Esta circunstancia la aprovechan las grandes multinacionales para adquirir su materia prima.
Sin embargo, de estos precios, no se han beneficiado la gran masa de consumidores quienes pagan un aproximado de $175 pesos por el kg de tostado y molido en grano y/o $375 pesos por el soluble.
En resumen, más de 3 millones de mexicanos derivan su ingreso del café. La producción del café mexicano se ubica dentro del mercado mundial en el tipo llamado “otros suaves”, los cuales cubren alrededor del 25% de la demanda total, siendo nuestro país el quinto productor mundial de café.
El café se ha convertido en un generador importante de divisas para el país. Las exportaciones promedio anual superan los 500 millones de dólares y el 33.7% de las exportaciones totales de la agricultura. Su potencial para el desarrollo es de grandes proporciones, si el gobierno, el mercado, la sociedad y la ciencia, concertaran sus acciones de fomento y apoyo.
En ese sentido, enfatizo que estamos iniciando una nueva etapa de gobierno y que, de acuerdo con el Artículo 26 Constitucional, el Estado debe organizar un Sistema de Planeación Democrática del Desarrollo Nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía.
Además, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, es decir, en mayo de este año.
Por otra parte, quiero referir que el artículo 179 de la Ley General de Desarrollo Rural Sustentable define al café como un producto básico y estratégico en el sistema agrícola nacional, por su innegable importancia para nuestra economía y para el bienestar de quienes participan en el campo mexicano.
Por ello, nuestra propuesta es exhortar al Poder Ejecutivo Federal, para que en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, que se presentará en unos meses, se integre, con el carácter de producto estratégico al café, a efecto de que se le otorgue institucionalidad, visión de largo plazo y se genere un marco adecuado de leyes, programas, presupuestos y acciones que lo transformen en un mercado generador de más ingresos, empleos y desarrollo para el país.
Por lo anteriormente expuesto, presento a esta Soberanía, con carácter de urgente resolución el siguiente:
PUNTO DE ACUERDO
Único. El Senado de la República exhorta respetuosamente al Poder Ejecutivo Federal, para que se integre al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 al café, como un producto estratégico, para vertebrar el conjunto de normas, programas, recursos, esfuerzos interinstitucionales y capacidades productivas, que lo transformen en una actividad económica generadora de empleos, ingresos y crecimiento, en las regiones que cuentan con el potencial para desarrollarlo.
Dado en el recinto del Senado de la República, a los veintiocho días del mes de febrero del año dos mil trece.
SEN. LUIS ARMANDO MELGAR BRAVO
Senador de la República
SE EXHORTA AL EJECUTIVO FEDERAL A RESTABLECER Y FORTALECER EL PROGRAMA NACIONAL DEL CACAO, CON UN ENFOQUE REGIONAL
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Entre los productos de consumo mundial y masivo, sobresale el chocolate. De acuerdo con la Organización Internacional del Cacao (ICO, por sus siglas en inglés) [1], la producción actual de cacao es de 3.9 millones de toneladas a nivel mundial. El continente Africano es la región más productiva, con 70% del total; Latinoamérica con 15%; Asia y Oceanía con 14%. Los países más productivos son Costa de Marfil, Ghana e Indonesia. El consumo es mayor en Estados Unidos con 32%, Alemania con 11% y Francia con 10%, siendo los mercados más atractivos, además de ser muy exigentes en su calidad. De acuerdo con el diagnóstico que sustentó el Convenio Internacional del Cacao, aprobado en 2010 y vigente hasta el año 2020, más de 5,5 millones de minifundistas cultivan el 90% del cacao mundial, resultando que 14 millones de trabajadores rurales dependen directamente de su producción. Dicho diagnóstico enfatiza, además de los problemas de la pobreza, factores importantes como:- La persistencia de técnicas de cultivo obsoletas.
- Las plagas, como la monilia, que es un hongo que está devastando las plantaciones.
- La falta de incentivos para la producción y la comercialización.
- Las plantaciones mal atendidas y las superficies fumigadas, lo que ha provocado pérdidas del 30% al 40% de la producción.
- Explotación infantil, marginalidad, inequidad, discriminación y destrucción ambiental, y
- Ausencia de políticas públicas integrales y eficaces.
- Atender con urgencia el estado sanitario de las plantaciones
- Fortalecer la asistencia técnica, con especialistas para que junto con los técnicos de las Agencias para la Gestión de la Innovación (AGI´s) realicen prácticas agronómicas para rehabilitar las plantaciones, especialmente con productores líderes y parcelas demostrativas.
- Adoptar nuevos materiales de países y entidades con experiencia en monilia, agilizando los trámites para su introducción y garantizar la disponibilidad de recursos.
- Plantean la elaboración de una tabla sugerida de pago, al inicio de cada cosecha con indicación de los parámetros correspondientes a un precio base (grano violeta, humedad y otros factores).
- Relanzar la actividad productiva con una visión de sustentabilidad y rentabilidad, sustituyendo el esquema de subsidios fragmentados y mal dirigidos, por otro dirigido a reestructurar las capacidades productivas y establecer nuevo canales de comercialización.
PUNTO DE ACUERDO
PRIMERO.- Se exhorta al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, a restablecer y fortalecer el Programa Nacional del Cacao, sobre la base de un nuevo pacto productivo, que permita atender su problemática actual y garantizar su explotación rentable y sustentable de largo plazo. Dicho pacto debe incluir un conjunto de programas de apoyo para el Sistema-Producto Cacao, que contemple asignaciones a través del Programa Especial Concurrente y opciones de créditos blandos y fondos de financiamiento suficientes, con matrices de indicadores de gestión y de resultados, para la formación de capacidades, mejor infraestructura, reconversión, saneamiento y comercialización, en diálogo permanente con las organizaciones productivas. SEGUNDO.- Se exhorta a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados a asignar recursos suficientes para las acciones señaladas, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2013. Dado en el recinto del Senado de la República, el día 29 de noviembre de 2012.
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SENADOR HUMBERTO MAYANS CANABAL |
SENADOR ZOÉ ROBLEDO ABURTO |
SENADOR LUIS ARMANDO MELGAR BRAVO
PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 Y 122 (CMigrator copy 3)
Las senadoras y los senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad otorgada por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo previsto por el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General; así como por los artículos 8, numeral 1; fracciones I, II y III del artículo 164 y 169, todos del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Soberanía, la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con la siguiente:
Exposición de motivos
I. INTRODUCCIÓN En los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México en la Cámara de Senadores consideramos que la corrupción ha sido uno de los problemas históricos más graves y dañinos de México.
A lo largo de la historia, la corrupción ha debilitado los esfuerzos para combatir la pobreza y la desigualdad, ha mermado la eficacia para fomentar el crecimiento económico, ha alejado inversiones productivas del país y ha sido una de las causas de la propagación del narcotráfico y de la crisis de seguridad pública que vive México. La corrupción es un obstáculo para el desarrollo, además de un problema ético.
En el ámbito de la economía, hay evidencia suficiente para sostener que debido a la corrupción se incrementan los precios de los bienes y servicios y su calidad se deteriora. Por ejemplo, los sobornos que ofrecen contratistas privados a funcionarios de gobierno para ganar concursos de obra pública son financiados mediante costos inflados o a través de materiales de construcción de menor calidad. Igualmente, existe una estrecha relación entre el grado de corrupción y los niveles de inversión y crecimiento: la corrupción actúa como un impuesto a las inversiones y reduce el atractivo del país frente a otras naciones con menor incidencia, o bien, estimula a las empresas para actuar en el sector informal de la economía y ello reduce la recaudación fiscal.1
Las prácticas corruptas “producen distorsiones en la asignación de recursos y por lo tanto desaceleran (o frenan) el crecimiento económico. Algunos ejemplos de esto: a) creación de barreras artificiales que limitan o derivan la inversión hacia proyectos con una rentabilidad social relativamente baja; b) colusión de proveedores o pago de comisiones para la adjudicación de proyectos públicos, con el consecuente perjuicio fiscal debido a costos inflados, y en algunos casos también perjuicio social debido a los peligros de seguridad y ambientales; c) funcionarios tributarios sobornados para tolerar declaraciones de impuestos falsas; d) compra de maquinaria cara o innecesaria sólo por razones políticas.”2
En suma, la corrupción afecta de forma negativa al desarrollo económico por diversas razones, entre las que destacan:
1. Desalienta la inversión en la economía, puesto que los inversionistas evitan los ambientes inestables e impredecibles; 2. Alienta la búsqueda de rentas económicas o presupuestales y ello desincentiva la actividad empresarial y la innovación. De esta forma, la mala asignación de talentos puede tener claras implicaciones negativas para el crecimiento económico; 3. Amenaza la estabilidad macroeconómica puesto que los funcionarios que cometen peculado extraen recursos que son necesarios para balancear los presupuestos y estabilizar la economía; y 4. Empeora la distribución del ingreso ya que se segmentan las oportunidades y se benefician a grupos organizados y con influencia política.3 1 Orrego Larraín, Claudio, “Gobernabilidad y lucha contra la corrupción”, en Carrillo Flórez, Fernando, Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2001, pp. 312-313. 2 Ibíd., p. 312. 3 Ibíd., p. 313.
Además del impacto sobre la inversión, el crecimiento y la desigualdad, la corrupción afecta la legitimidad del Estado y la confianza de la sociedad en sus gobiernos4 Es una forma de abuso de poder que genera un acceso inequitativo a la riqueza y la percepción de que la política es un negocio al servicio de los poderosos. Ello mina la confianza en la política y reduce la legitimidad del gobierno para recaudar impuestos y reclamar la obediencia voluntaria de sus ciudadanos.
Asimismo, genera que amplios sectores de la sociedad –principalmente aquellos con menos recursos— sufran un proceso de mayor exclusión social y política, que los obliga a incorporarse a los sectores informales de la actividad económica y de subsistencia y, en ocasiones, su adscripción al crimen organizado.
II. LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO La corrupción es, junto con la desigualdad, uno de los problemas históricos más graves de México. El arribo de la alternancia política ha tenido poco efecto a la hora de reducir los niveles de corrupción e incluso se observa un incremento moderado del problema. Según el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), elaborado anualmente por la prestigiada organización Transparencia Internacional, México se ubica en la posición 100 de 183 países, con una calificación de 3.0 en una escala donde 0 es la mayor y 10 la menor percepción de corrupción. Dicha calificación es la peor en 10 años, como se puede apreciar en el siguiente cuadro.
Cuadro 1. Evolución del Índice de Percepción de la Corrupción en México, 2001-2011 México 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Posición 51 57 64 64 65 70 72 72 89 98 100 Calificación 3.7 3.6 3.6 3.6 3.5 3.3 3.5 3.6 3.3 3.1 3.0
Nota: El índice mide la percepción de corrupción en una escala del 0 al 10 en donde 0 es “muy corrupto” y el 10 es “sin corrupción”. Fuente: Transparencia Internacional
En el cuadro se puede observar que desde el año 2001, México ha ido descendiendo en la clasificación, del lugar 51 hasta el 100 el año pasado. Además, de obtener una calificación de 3.7 puntos en 2001, ha empeorado a 3 puntos en 2011.
Según el Barómetro Global sobre la Corrupción elaborado también por Transparencia Internacional, 76 por ciento de los mexicanos manifestaron en 2010 que en los tres años previos la corrupción había aumentado, 18 dice que era igual y sólo el 7 por 4 Lozano, Juan y Valeria Merino Dinari (Comps.). La hora de la transparencia en América Latina. El manual de anticorrupción en la función pública. Editorial Granica, Buenos Aires, Argentina, 1998, p. 37.
ciento creía que había disminuido. Más de la mitad de los mexicanos (52 por ciento) consideraba que la lucha del gobierno en contra de la corrupción era ineficaz.
Asimismo, tres de cada diez mexicanos (31 por ciento) declararon que durante el 2010 pagaron un soborno. Según el Barómetro de las Américas, un estudio muy prestigioso de opinión pública realizado en toda América Latina, mientras en 2004 el 38.6 por ciento de los mexicanos pensaban que la corrupción estaba muy generalizada entre los funcionarios públicos, la cifra creció a 47.9 por ciento en 2010.
De acuerdo con estimaciones del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), la corrupción cuesta alrededor de 1.5 billones de pesos al año. En promedio, según la misma fuente, las empresas destinan el diez por ciento de sus ingresos a sobornos y “comisiones” para poder operar.5
No solo la incidencia del problema se mantiene sino que cunde la percepción de que las políticas para combatirlo son ineficaces o de que falta voluntad política para ello. Según Latinobarómetro, más de dos terceras partes de los mexicanos (67.4 por ciento) consideraban en 2011 que el progreso en reducir la corrupción era poco o nulo; el 55 por ciento pensaba que era indispensable reducir la corrupción para que la democracia funcionara mejor.6
La experiencia mexicana para combatir la corrupción, 1982-2012
En los últimos 30 años, el Estado mexicano ha desplegado diversos esfuerzos en materia de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, que combinados debiesen haber propiciado menores niveles de corrupción. Sin embargo, la evidencia muestra que esos esfuerzos han tenido poco impacto.
El primer esfuerzo de la época contemporánea inicia en 1982 bajo la administración del Presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), quien hizo campaña bajo el lema “Renovación moral de la sociedad” y una de sus primeras acciones de gobierno fue la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF), cuyo objetivo principal era el desarrollo de controles internos en el Poder Ejecutivo.7 Aunque se diseñaron controles administrativos y se castigó penalmente a algunos funcionarios de la administración anterior, no se registra un esfuerzo permanente que haya modificado la lógica de funcionamiento del Estado mexicano.
5 http://www.eluniversal.com.mx/primera/39265.html 6 Los resultados se pueden consultar en http://www.latinobarometro.org/ 7 Dussauge Laguna, Mauricio I. 2010. “Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas: Avances, Limitaciones, Pendientes y Retrocesos.” En Los Grandes Problemas de México Vol. XIII. ed. José Luis Méndez. México: El Colegio de México, pág. 217.
Durante la gestión del Presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) se promulgó la Ley de Fiscalización Superior en el 2000, creando la Auditoría Superior de la Federación (ASF) —que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda que había existido de manera ininterrumpida desde 1824—. La ASF fue dotada de autonomía de gestión y su alcance se extendió a los organismos autónomos y a los recursos transferidos a las entidades y municipios.
Durante la década del 2000, la Auditoría mejoró sus procedimientos, aumentó el número de auditorías y mejoró su reputación como un organismo profesional, pero persistió el problema central de la fiscalización en México: que las indagatorias de la ASF raramente conducen a sanciones administrativas o penales, ya que la Secretaría de la Función Pública o la Procuraduría General de la República —las responsables de sancionar, respectivamente— funcionan con lentitud, han impuesto escasas sanciones y ello propicia una alta tasa de impunidad.8
En diciembre de 2000, días después de tomar posesión, el Presidente Vicente Fox (2000-2006) creó la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal, como una comisión intersecretarial de carácter permanente, con el objeto de coordinar las políticas y acciones para prevenir y combatir la corrupción y fomentar la transparencia. Esa comisión fue rebautizada en 2008 bajo la Presidencia de Felipe Calderón (2006-2012) con el nombre de Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, una de cuyas metas era alcanzar una calificación de 9 en el índice de Transparencia Internacional.
En la ruta de contar con mejores leyes, en 2000 se publicaron la Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) que establecen mecanismos para reducir los márgenes de discrecionalidad para llevar a cabo las licitaciones y contrataciones de obra pública.
Asimismo, en 2002 se promulgó la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) que incluyó excepciones al secreto bancario en casos de investigación de la situación patrimonial de los servidores públicos; la presentación de declaraciones patrimoniales en medios electrónicos; así como otros elementos de rendición de cuentas de la función de los servidores públicos.9
8 Merino, Mauricio, y Michiko Aramburo. 2009. Informe sobre la evolución y el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación. México: CIDE y Auditoría Superior de la Federación, 16. http://www.asf.gob.mx/uploads/47_estudios_especializados/080310att90807.pdf (28 de septiembre de 2012). 9 Dussauge Laguna, Op. Cit., pág. 222.
Como complemento a la LFRASP, la Secretaría de la Contraloría adquirió nuevas facultades durante el gobierno del Presidente Vicente Fox y en 2003 fue sustituida por la Secretaría de la Función Pública (SFP), que sumó a las responsabilidades de controles internos, las de prevención y combate a la corrupción mediante mecanismos de supervisión de los recursos ejercidos por los servidores públicos, que incluyen auditorías anuales y específicas, reglas de adquisiciones y obras públicas, sanciones a los servidores públicos y declaraciones patrimoniales.
En 2002 se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LTAIPG) que estableció, por regla general, la publicación de la información del gobierno y creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) como autoridad en la materia. En el mismo sentido, en 2007 se reformó al artículo 6º de la Constitución para establecer el acceso a la información pública como derecho constitucional y hacer obligatoria su aplicación en los ámbitos estatal y municipal.
En 2008 se aprobó la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual sienta las bases para la homologación de los sistemas contables en el país; obliga a los estados a formar órganos de auditoría independientes y con amplias atribuciones; y da origen a la elaboración de presupuestos basados en resultados para vincular los recursos públicos a indicadores estratégicos.10 Recientemente se aprobó una reforma importante a dicha ley, para ampliar las obligaciones de los gobiernos estatales y municipales de informar sobre sus ingresos, egresos y endeudamiento.
En 2012 se promulgó la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas (LFACP), que faculta a la SFP para investigar y sancionar administrativamente a las personas físicas o morales que incurran en actos de corrupción en los tres ámbitos de la administración pública. Se trata de la primera ocasión en que se establecen sanciones para los particulares nacionales que en México o en el exterior induzcan actos de corrupción.
Finalmente, en septiembre de 2012, el Presidente electo Enrique Peña Nieto, a través del Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Senadores, presentó una iniciativa de reforma constitucional para ampliar las facultades del IFAI y dotarlo de poderes de revisión de los derechos de acceso a la información tanto del Congreso Federal y de los órganos autónomos, como de los gobiernos estatales y municipales.
Cuadro 2. Legislación federal en materia de control de la corrupción y rendición de cuentas Ley “Tipos de corrupción” que pretenden limitar las normas Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos (1982) / Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2012) Nepotismo Uso indebido de los recursos públicos Enriquecimiento ilícito Abusos de autoridad Conflictos de intereses Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (2000) / Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (2000) Favoritismo Sobornos Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003) “Amiguismo” y “compadrazgo” Politización de la gestión de personal Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública gubernamental (2002) / Reforma al artículo sexto constitucional (2007) Secrecía / Asimetrías de información Destrucción de información pública Uso político de los recursos públicos Convenciones internacionales (1997-2003) Cohecho en transacciones comerciales internacionales Blanqueo de dinero Reforma constitucional en contabilidad, gasto público y fiscalización (2008) Uso discrecional o político electoral de los recursos públicos Asimetrías de información / Ausencia de rendición de cuentas Fuente: Dussauge Laguna, Mauricio I. 2010. “Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas: Avances, Limitaciones, Pendientes y Retrocesos.” En Los Grandes Problemas de México Vol. XIII. ed. José Luis Méndez. México: El Colegio de México, 221.
Aunque se observa una tendencia progresiva para mejorar el marco legal en el ámbito federal, la situación en las entidades del país es disímbola. Por ejemplo, en materia de acceso a la información los alcances de la regulación es irregular y el funcionamiento de los institutos de transparencia también lo es. En materia de fiscalización, la independencia de los órganos superiores varía y cuando se carece de ella la fortaleza fiscalizadora de los Congresos es limitada. Lo mismo ocurre con las leyes de responsabilidades de servidores públicos y aquellas que regulan las adquisiciones y la obra pública.
Desde el punto de vista internacional, durante los últimos 15 años el Estado mexicano ha suscrito diversas convenciones internacionales como parte de la política de combate a la corrupción. En 1997 se adhirió a la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (OEA), que enfatiza mecanismos de prevención de la corrupción y la cooperación entre los países firmantes en materia de investigación de hechos de corrupción.
Ese mismo año, el gobierno federal firmó la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El objetivo es el combate conjunto —de los países firmantes— al delito de cohecho en transacciones internacionales, en particular en materia de extradición.11
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción —el último tratado internacional para combatir la corrupción firmado en 2003— establece distintas disposiciones a fin de promover medidas de prevención y combate a la corrupción; promover la cooperación internacional y la asistencia técnica, así como la rendición cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.12
III. AGENCIAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN: DERECHO COMPARADO
Según datos de 2008, se calcula que en el mundo existen alrededor de 98 agencias especializadas en el combate a la corrupción. Hay cuatro grandes modelos: 1) Agencias Anticorrupción especializadas en la prevención, 2) Agencias Anticorrupción especializadas en la aplicación de la ley, 3) Agencias Anticorrupción con facultades preventivas y poder de aplicar la ley, y 4) Agencias Anticorrupción Híbridas.13
1. Agencias Anticorrupción especializadas en la prevención. Estas agencias no cuentan con poder de investigación y autoridad procesal. Sin embargo, tienen como función sensibilizar, educar y aplicar las legislaciones y políticas administrativas correspondientes en la materia. Este modelo es el que prevalece en países como Armenia, Argelia, Azerbaiyán, Francia y Perú. 2. Agencias Anticorrupción especializadas en la aplicación de la ley. Éstas tienen autoridad procesal, en ocasiones estructuras de investigación, y también pequeñas unidades de prevención. Algunos países que retoman este modelo son Sudáfrica, Bélgica, Croacia, España, Kenia, Noruega, Rumania y Vietnam. En América Latina destaca el caso de Chile, en donde el organismo atiende la integración de investigaciones más que de acciones de prevención.
11 Ibíd. 225-226. 12 Organización de las Naciones Unidas. 2003. Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf (28 de septiembre de 2012). 13 UNDP. Practitioners’ Guide: Capacity Assessment of Anti-Corruption Agencies. UNDP, Nueva York, 2011, y OECD. Specialized Anti-Corruption Institutions: Review of Models. OECD, Paris, 2008.
3. Agencias Anticorrupción con facultades preventivas y poder de aplicar la ley. El arquetipo de este modelo es representado por la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong y por la Oficina contra la Corrupción en Singapur. Estas instituciones son reconocidas como referente de mejores prácticas en la materia. Otros países que retoman este modelo son: Australia, Botswana, Indonesia, Jordania, Letonia, Lituania, Madagascar Mongolia, Maldivas, Timor Leste y Uganda. En América Latina siguen este modelo Colombia y parcialmente Argentina y Ecuador.
4. Agencias Anticorrupción Híbridas: En Georgia hay un Consejo Consultivo y oficinas especializadas en el ámbito de procuración de justicia, y no una sola entidad que concentre las tres funciones: prevención, educación y aplicación de la ley. Por su parte, en Brasil el combate a la corrupción recae principalmente en la Controladoria-Geral da Uniao, con funciones de supervisión/control y prevención; El combate a la corrupción involucra también a otras agencias estatales, incluyendo al Ministerio Público o al ombudsman.
En el siguiente cuadro se presentan, de forma abreviada, algunos casos paradigmáticos, en cuanto al tratamiento y esquema seguido en la constitución de la agencia especializada de combate a la corrupción.
Cuadro3. Perspectiva comparada de los órganos anticorrupción País Facultades Observaciones Hong Kong: La Comisión Independiente contra la Corrupción. Establecida en 1974, tiene un mandato fuerte con tres pilares: severa aplicación de la ley, educación y prevención. Amplias facultades de investigación que incluyen medidas como la confiscación de propiedades y pasaportes. Responde a una convergencia poco usual de factores: un compromiso político muy alto, recursos suficientes, apoyo popular de 98%, buena organización y una estrategia coherente. Singapur: La Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB). Establecida desde 1960 con la promulgación de la Ley de Prevención de la Corrupción. Se puede investigar no sólo al sospechoso, sino a sus familiares, examinar estados financieros, llamar a comparecer, arrestar y catear a los sospechosos. Es especialmente severa en sus sanciones: quien ofrezca, acepte u obtenga un soborno puede ser multado por hasta 100,000 dólares, sentenciado a cinco años de prisión o ambos. Indonesia: La Comisión de Erradicación de la Corrupción (KPK). Tiene funciones de prevención, educación, investigación y procesos judiciales en su mandato. En sólo cinco años, logró una tasa de condenas de 100% en contra de funcionarios de alto nivel en todas las ramas del Gobierno de Indonesia. Sudáfrica: El Foro Nacional Anticorrupción de Sudáfrica (NACF). Se integra por representantes del gobierno, la sociedad civil y el sector empresarial (10 delegados cada uno). Su legislación es muy precisa en su tipificación de delitos específicos e incluye protección e incentivos para testigos y denunciantes. Si bien se trata de un foro consultivo y no de una agencia especializada, esta instancia ha promovido una notable evolución legislativa para combatir la corrupción en el sector público y privado.
Australia: La Comisión Independiente contra la Corrupción (NWS- ICAC). Tiene facultades de investigación, prevención (mediante propuestas de política pública) y educación. Cuenta con independencia frente al gobierno, sus facultades de investigación incluyen cateos, intervenciones telefónicas, convocar audiencias públicas y privadas y requerir una declaración a cualquier persona y la obligación de todos los titulares de organismos públicos de denunciar actos de corrupción. Existen varias agencias anticorrupción a nivel subnacional. A nivel nacional hay una Comisión para la Integridad en la Aplicación de la Ley (Law Enforcement), que investiga y previene asuntos de corrupción en las agencias de seguridad (ministerio de justicia, aduanas y policía). Ejercen su jurisdicción sobre funcionarios públicos y sobre particulares en su trato con organismos públicos. Georgia: Consejo de Coordinación de Políticas Anti-corrupción y Oficina Anticorrupción. El Consejo está integrado por el Presidente y once miembros, funcionarios públicos o representantes de la sociedad civil. Su función es monitorear el programa anticorrupción y generar recomendaciones. La Oficina Anticorrupción se encarga de implementar las recomendaciones y atender violaciones específicas a la Ley de Conflicto de Intereses y Corrupción en el Servicio Público. La entidad encargada de la persecución de delitos de corrupción es la División de Investigación de la Procuraduría, que tiene autonomía en su jurisdicción en la materia. El éxito de Georgia en el combate a la corrupción se adjudica principalmente a un compromiso firme por parte de los líderes políticos y una serie de reformas económicas y administrativas implementadas a raíz de la “Revolución de las Rosas” (2003). Brasil: El Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción de la Contraloría General de la Unión. La Controladoria-Geral da Uniao: creada en 2003 y reformada en 2006, tiene funciones de supervisión/control, prevención, medidas disciplinarias y una oficina del ombudsman encargada de recibir, examinar y canalizar denuncias y formular recomendaciones. El Consejo de Transparencia Pública y Combate a la Corrupción, adscrito a la Contraloría, está integrado por funcionarios de 10 entidades públicas y representantes de 10 organizaciones de la sociedad civil. Se involucra también a otras agencias estatales, incluyendo al Ministerio Público, el Departamento de Recuperación de Activos y Cooperación Legal Internacional del Ministerio de Justicia. Además hay una voluntad política importante por combatir a la corrupción. Chile: Unidad Especializada en Anticorrupción del Ministerio Público. Sus funciones se aplican en el área de las asesorías, coordinación interinstitucional, acciones internacionales y capacitación. Chile es el país de América Latina menos corrupto de acuerdo al índice de Corrupción de Transparencia Internacional 2011. Ministros y otros altos funcionarios han sido multados y juzgados por actos de corrupción gracias a la investigación la Unidad Especializada en Anticorrupción.
IV. CONTENIDO DE LA REFORMA
En nuestros grupos parlamentarios creemos firmemente que, como ha señalado el Presidente electo, Enrique Peña Nieto, “el gobierno debe poner el ejemplo y ser el principal promotor de prácticas que inhiban la corrupción (…) Un punto que no podemos dejar de lado es la asignación clara de responsabilidades en todos los niveles gubernamentales para que los funcionarios deshonestos sean sancionados y los ineficaces sean relevados de su cargo. La rendición de cuentas tiene que ser una obligación, un proceso cotidiano e institucionalizado en toda la administración y para todo servidor público. Es ente sentido, un Estado eficaz es necesariamente un Estado transparente y abierto, un Estado observado, evaluado y fiscalizado.”14
Más aún, estamos convencidos de que “para dar buenos resultados, el ejercicio de gobierno debe perseguir en todo momento la mayor eficiencia y rentabilidad social de sus acciones, es decir, hacer más con menos. Para ello, es necesario fortalecer a los órganos de fiscalización, tanto federales como estatales, para vigilar el uso y destino de los recursos, y se apliquen las sanciones correspondientes cuando se haga necesario.”15
Sostenemos, al igual que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que la corrupción “es consecuencia de un sistema de controles ineficaces.”16
De esta forma, concebimos a la Comisión Nacional Anticorrupción como un órgano de carácter estrictamente técnico y profesional. Consideramos que sus metas –y por tanto los criterios de evaluación en el desempeño de su tarea—, deben poder ser plenamente medibles, alcanzables, relevantes, temporales y específicos.
Por tanto, proponemos una transformación integral del sistema de rendición de cuentas, responsabilidades administrativas y combate a la corrupción en México.
En particular, la iniciativa plantea los siguientes cambios para combatir los actos de corrupción en México: 14 Peña Nieto, Enrique. México, la gran esperanza. Un Estado eficaz para una democracia de resultados. Editorial Grijalbo, México, 2011, pág. 55. 15 Ibíd., pág. 54. 16 PNUD y OEA. Nuestra democracia. PNUD/OEA/FCE, México, 2010, pág. 139.
1. Facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de combate a la corrupción. Esto asegura que tanto los actos de corrupción como las responsabilidades administrativas y penales que se deriven serán iguales en todo el país. Además, esta disposición permitirá dar plena vigencia y efectividad a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de la cual México es parte. La aplicación de dicha normativa corresponderá tanto a la Federación como a los estados y al Distrito Federal;
2. Crear la Comisión Nacional Anticorrupción como la instancia encargada de prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción en materia administrativa cometidos por los servidores públicos de la Federación, así como por cualquier particular, ya sea persona física o moral. Se le dotará en la Ley de la facultad de atracción para conocer casos de los Estados y Municipios. Puesto que esta Comisión será la responsable de determinar e imponer las responsabilidades administrativas por actos de corrupción, resulta necesario reformar la fracción XXIX-H del artículo 73 para eliminar la facultad que tienen los tribunales de lo contencioso administrativo en la materia;
3. Se establece que la Comisión Nacional sea autónoma y cuente con personalidad jurídica y patrimonio propios; con esta medida se busca que dicha instancia cuente con todos los elementos para garantizar su independencia, y que de esta manera realice su trabajo de forma profesional e imparcial;
4. Para precisar las normas de conducta y actuación que la Comisión deberá seguir en su tarea, en esta reforma se introduce una serie de principios, que está obligada a seguir: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo;
5. La Comisión, de acuerdo con las mejores prácticas internacionales, estará también facultada para impulsar, de forma prioritaria, acciones y programas de carácter preventivo; en especial de aquellos destinados a promover la ética y la honestidad en el servicio público así como el estado de derecho. En este sentido, podrá formular recomendaciones –ya sean particulares o de carácter general— para la mejora de los procedimientos administrativos y prevenir prácticas de corrupción;
6. La Ley establecerá que la Comisión Nacional Anticorrupción podrá conocer casos de oficio, por notificación de otros órganos del estado mexicano, a través de demandas para asuntos de gran valor administrativo, y por Reportes Ciudadanos para casos donde los ciudadanos sean victimizados por actos de corrupción en trámites menores;
7. En estos casos, la Ley establecerá el mecanismo para el registro de los Reportes Ciudadanos, su verificación y su publicación en un mapa electrónico de acceso libre y permanente. La Comisión remitirá los casos a las autoridades competentes y si su magnitud o relevancia lo ameritan podrá pedir mayor información sobre el caso o atraerlos para investigar y, en su caso, sancionar directamente;
8. En la Ley se preverá que la Comisión Nacional Anticorrupción no estará impedida para hacer sus investigaciones por el secreto bancario, fiduciario y fiscal. Asimismo, se protegerá la integridad de las personas que denuncian, se promoverán la colaboración y los eventos simulados, y se penalizaran las demandas frívolas;
9. La Comisión Nacional Anticorrupción se integrará por cinco comisionados los cuales durarán en su encargo siete años, improrrogables;
10. La Comisión contará con un comisionado Presidente, el cual desempeñará dicha función por un periodo de cuatro años, improrrogables, y deberá rendir un informe anual ante el Consejo Nacional por la Ética Pública;
11. La renovación de los comisionados se realizará de forma escalonada; para asegurar la continuidad de los trabajos así como la “memoria institucional” y garantizar su plena independencia de autoridad o partido político alguno; para tal efecto, el nombramiento de los primeros comisionados se realizará en periodos de tiempo diferentes, según se dispone en un artículo transitorio especialmente destinado a este fin;
12. En cuanto al sistema de designación de los comisionados, se propone que éstos sean nombrados por el Presidente de la República, pero el Senado –o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, cuando éste no se encuentre reunido— podrán objetar la designación por dos terceras partes de sus miembros presentes, dentro de los primeros treinta días después de la fecha del nombramiento;
13. También se propone un régimen de incompatibilidades para que los comisionados –durante su encargo— no puedan ocupar otro empleo o comisión, salvo aquellos de carácter académico o científico sin percibir remuneración alguna. Para garantizar la plena autonomía e independencia de los comisionados, éstos sólo podrán ser removidos por las causas graves establecidas en la ley;
14. Las sanciones impuestas por la Comisión Nacional Anticorrupción podrán ser recurridas en amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializados que para este propósito establezca el Poder Judicial de la Federación. El procedimiento sancionador que establezca la Ley Federal Anticorrupción deberá ser diseñado como un procedimiento en forma de juicio con todas las garantías del debido proceso. La Ley determinará el procedimiento para la aplicación de las sanciones, las cuales pueden consistir en amonestaciones públicas, amonestaciones privadas, multas personales (no con cargo al erario público), suspensión, destitución, dar vista al Congreso de la Unión para Juicio Político y realizar recomendaciones de inhabilitación al Congreso Estatal según corresponda;
15. La Ley también preverá que cuando las investigaciones se encuentren en curso, la información que posea la Comisión será reservada hasta que la investigación concluya. En casos de interés nacional y respecto a los cuales ya exista información pública, la Comisión podrá comunicar a la opinión pública los avances de la investigación;
16. Se faculta a la Comisión Nacional para que pueda interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, en los términos establecidos en el artículo 105 de la Constitución Política; la intención es que dicha Comisión pueda defender su esfera de competencias de posibles injerencias indebidas de otras órganos –ya sean federales o estatales— así como denunciar la posible inconstitucionalidad de una norma –ya sea una ley de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República—, pero restringido a su ámbito de competencia: es decir, relacionados exclusivamente con el combate a la corrupción;
17. En caso de que la Comisión encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito deberá dar vista al Ministerio Público –ya sea federal o estatal—, y podrá actuar como una instancia coadyuvante. También se prevé que en los casos de corrupción las responsabilidades no prescribirán en un plazo inferior a cinco años;
18. Se contempla que se establezca claramente en la normativa penal federal los delitos relativos a actos de corrupción, previéndose asimismo la posibilidad del decomiso y la privación de la propiedad de los bienes que se hayan adquirido directa o indirectamente como resultado de la comisión de dichos delitos;
19. Con el objetivo de fortalecer la rendición de cuentas, se establecen las bases para que la Comisión coordine sus acciones con la entidad superior de fiscalización establecida en el artículo 79 constitucional; con esta medida se busca corregir algunos efectos de la fragmentación del sistema de fiscalización y rendición de cuentas, y fortalecer todo el esquema de prevención y combate a la corrupción;
20. Se propone la creación del Consejo Nacional por la Ética Pública, como un órgano de carácter interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento ético de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la República;
21. Este Consejo será presidido por el Ejecutivo Federal e integrará a ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción. La Ley determinará sus atribuciones, funcionamiento e integración;
22. Se propone que dicho Consejo Nacional por la Ética Pública también esté integrado por el Presidente del Senado, el Presidente de la Cámara de Diputados, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Presidente de la Comisión Nacional Anticorrupción (Secretario Técnico), el Secretario de Gobernación, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Procurador General de la República, el Secretario de Educación Pública, los 31 Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Auditor Superior de la Federación y el Presidente del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos;
23. Se establece la obligación de que los Estados y el Distrito Federal establezcan sus propias comisiones especializadas en el combate a la corrupción, de carácter colegiado, con plena autonomía y personalidad jurídica y patrimonio propios; y
24. Las comisiones anticorrupción de las entidades federativas contarán con las atribuciones que disponga la Ley Federal Anticorrupción, así como las normas de carácter estatal respectivas.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, sometemos a la consideración del Pleno de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión el presente
DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA LOS ARTÍCULOS 22, 73, 79, 105, 107, 109, 113, 116 Y 122 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ARTÍCULO PRIMERO.- Se reforma el segundo párrafo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 22. (…)
No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de la responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de delitos de corrupción en los términos del artículo 113 de esta Constitución, la aplicación en favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquello bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:
I. a III. (…) ARTÍCULO SEGUNDO.- Se reforma la fracción XXIX-H y se adiciona la fracción XXIX-R del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: I. a XXIX-G (…)
XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;
XXIX-I. a XXIX-Q. (…) XXIX-R. Para expedir leyes en materia de combate a la corrupción, así como sobre el funcionamiento de la Comisión Nacional Anticorrupción. XXX. (…)
ARTÍCULO TERCERO.- Se adiciona el párrafo segundo de la fracción IV del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en su orden el siguiente, para quedar como sigue:
Artículo 79.- (…) (…) (…) I a III (…) IV. (…) La Ley establecerá las bases para la coordinación con la Comisión Nacional Anticorrupción. (…) (…) (…) (…) (…) ARTÍCULO CUARTO.- Se adiciona con un inciso l) a la fracción I y con un inciso h) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I. (…) a) a k) (…) l) La Comisión Nacional Anticorrupción y la Federación, un Estado o el Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
(…) (…) II. (…) a) a g) (…) h) La Comisión Nacional Anticorrupción, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, relacionados con el combate a la corrupción. (…) (…) III. (…)
ARTÍCULO QUINTO.- Se reforma la fracción V del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 107.- (…) I a IV. (…) V. El amparo contra sentencias definitivas, laudos, o resoluciones que pongan fin al juicio, o al procedimiento sancionador de la Comisión Nacional Anticorrupción, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente de conformidad con la ley, en los casos siguientes:
a) (…) b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal, o resoluciones definitivas del procedimiento sancionador de la Comisión Nacional Anticorrupción; c a d ) (…) VI a XVIII. (…)
ARTÍCULO SEXTO.- Se reforma y adiciona la fracción III del artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 109.- (…) I a II. (…) III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas que deberán tomar en consideración los daños y perjuicios patrimoniales causados. En el caso de corrupción, la sanción económica deberá establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable. En ningún caso estas sanciones podrán exceder de tres tantos los beneficios obtenidos o los daños y perjuicios causados.
Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo. La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
ARTÍCULO SÉPTIMO.- Se reforma y adiciona el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 113.- El Congreso de la Unión expedirá la Ley Federal Anticorrupción. La aplicación de esta ley corresponderá a la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en los términos que establezca la misma.
A. La Comisión Nacional Anticorrupción es el órgano encargado de prevenir, investigar y sancionar, en la vía administrativa, los actos de corrupción cometidos por los servidores públicos de la Federación, y en vía de atracción, de Estados y Municipios, así como por cualquier persona física o moral involucrada en tales actos o que resulte beneficiada por los mismos.
La Comisión desarrollará programas y acciones para difundir y promover la ética y la honestidad en el servicio público así como la cultura de la legalidad. Igualmente podrá emitir recomendaciones particulares o de carácter general orientadas a mejorar los procedimientos administrativos y prevenir las prácticas de corrupción.
La Comisión Nacional Anticorrupción es un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En su funcionamiento, se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Se integrará por cuatro comisionados y un comisionado presidente, designados por el Ejecutivo Federal. La Cámara de Senadores podrá objetar dichos nombramientos por dos terceras partes presentes dentro de los siguientes treinta días naturales. Si no hubiere objeción dentro de dicho plazo, quedará ratificada la designación. En caso de objeción, el Ejecutivo Federal hará una nueva designación. Si ésta también fuera objetada dentro del mismo plazo antes señalado, el Ejecutivo Federal designará directamente a otra persona.
Cuando el Senado no se encuentre reunido, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión podrá objetar el nombramiento de los comisionados, siguiendo el procedimiento del párrafo anterior.
Los comisionados durarán en su encargo siete años improrrogables y tendrán los requisitos que establezca la ley. Durante el tiempo que dure su encargo no podrán ocupar ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en asociaciones científicas, docentes, literarias, de beneficencia u otras no remuneradas.
La Comisión será presidida por un comisionado quien durará en su encargo cuatro años no renovables. El comisionado Presidente deberá rendir un informe anual ante el Consejo Nacional por la Ética Pública.
Las sanciones impuestas por la Comisión podrán ser recurridas, vía amparo directo, ante los Tribunales Colegiados de Circuito especializados que establezca el Poder Judicial de la Federación.
Cuando en sus indagaciones, la Comisión encuentre actos presumiblemente constitutivos de delito dará vista al Ministerio Público, y estará facultada para coadyuvar en la investigación.
En los casos de corrupción las responsabilidades no prescribirán en un plazo inferior a cinco años. Toda autoridad y servidor público está obligado a prestar auxilio a la Comisión y a sus representantes para el buen desempeño de sus funciones. Los Estados y el Distrito Federal establecerán comisiones anticorrupción, quienes serán competentes para la aplicación de la Ley Federal Anticorrupción, en los términos que la misma establezca.
B. El Consejo Nacional por la Ética Pública es el órgano interinstitucional encargado de promover acciones para fortalecer el comportamiento ético de la sociedad y coordinar las instancias de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la República.
La ley determinará sus atribuciones, funcionamiento e integración. Deberá ser presidido por el Ejecutivo Federal e incluir a ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción. C. La ley penal federal establecerá los delitos de corrupción y sus respectivas penas, que incluirán en su caso el decomiso y la privación de la propiedad de los bienes que se hayan adquirido directa o indirectamente como resultado de la comisión de los mismos.
ARTÍCULO OCTAVO.- Se adiciona la fracción VIII al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 116.- (…) (…) I a VII. (…)
VIII. Las Constituciones de los Estados establecerán organismos colegiados y especializados en materia de combate a la corrupción, con plena autonomía y personalidad jurídica y patrimonio propios. Contarán con las facultades que establezca la Ley Federal Anticorrupción.
ARTÍCULO NOVENO.- Se adiciona un inciso ñ, recorriéndose en su orden los subsecuentes, a la fracción V, de la Base Primera del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 122. (…) (…) (…) (…) (…) (…) A – B) (…) C. (…) BASE PRIMERA (…) I a IV. (…) V. (…) a) a n) (…) ñ) Establecer un organismo colegiado y especializado en materia de combate a la corrupción, con plena autonomía, y personalidad jurídica y patrimonio propio; el cual contará con las facultades que establezca la Ley Federal Anticorrupción. o) a q) (…) BASE SEGUNDA – BASE QUINTA (…) D a H. (…)
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Artículo primero.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Artículo segundo.- El Congreso de la Unión contará con un plazo de ciento veinte días contados a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial de la Federación, para expedir la Ley Federal Anticorrupción, las reformas a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y demás reformas a la legislación secundaria. Artículo tercero.- Para asegurar la renovación escalonada de los comisionados, los primeros nombramientos se realizarán por los periodos siguientes:
I. Dos nombramientos por un periodo de tres años, renovables por única ocasión por un periodo de siete años adicionales;
II. Dos nombramientos por un periodo de cinco años no renovables; y
III. Un nombramiento por un periodo de siete años. El Ejecutivo Federal deberá determinar el periodo que corresponda a cada uno de los comisionados, así como el nombramiento del Comisionado que presidirá la Comisión por los primeros cuatro años.
Los nombramientos deberán realizarse en un plazo máximo de sesenta días naturales a partir de la publicación de la Ley Federal Anticorrupción en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo cuarto.- La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá asignar una partida presupuestal suficiente para la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción.
Artículo quinto.- Los Estados y el Distrito Federal deberán establecer los organismos autónomos a que se refiere el presente Decreto y llevar a cabo las reformas necesarias en la legislación secundaria, en materia de responsabilidades administrativas, en un plazo no mayor a un año, a partir de la entrada en vigor de la Ley Federal Anticorrupción.
Artículo sexto.- Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente Decreto.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los 15 días del mes de noviembre del año dos mil doce.
Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México Senador Emilio Gamboa Patrón Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI Senador Jorge Emilio González Martínez Coordinador del Grupo Parlamentario del PVEM
INICIATIVA QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 2O. DE LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
Los que suscriben, senadores RENÉ JUÁREZ CISNEROS, RAÚL AARÓN POZOS LANZ, HUMBERTO DOMINGO MAYANS CANABAL, FERNANDO ENRIQUE MAYANS CANABAL, ADÁN AUGUSTO LÓPEZ HERNÁNDEZ, ROBERTO ARMANDO ALBORES GLEASON, OSCAR ROMÁN ROSAS GONZÁLEZ, ZOÉ ROBLEDO ABURTO, MÓNICA TZASNA ARRIOLA GORDILLO y LUIS ARMANDO MELGAR BRAVO, integrantes de la LXII Legislatura del H. Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asi como por los artículos 8, numeral 1, fracción I, 164 y 169 del Reglamento del Senado de la República, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto que se fundamenta en la presente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Las fronteras norte y sur de nuestro país comparten un espacio geográfico distinto, sin embargo, también coinciden en temas de interés común por su naturaleza limítrofe. Las fronteras compartidas entre México y sus países vecinos de Estados Unidos de América, Belice y Guatemala, implican una gestión conjunta de una serie muy amplia de temas, que van desde lo social, pasando por lo ambiental, lo comercial y lo regional.
Los estados fronterizos en el norte de nuestro país son Baja California, Sonora, Coahuila, Chihuahua, Nuevo León y Tamaulipas, mientas que en el sur se encuentran Chiapas, Tabasco, Campeche y Quintana Roo.
Las fronteras de México además de marcar los límites donde inicia y termina la República Mexicana, son el lugar donde se experimentan relaciones dinámicas por ser polos de atracción para las personas que buscan una mejor calidad de vida. La frontera sur es un destino obligado para ciudadanos centroamericanos y sudamericanos en su paso hacia los Estados Unidos de América. De igual forma, la frontera norte es un espacio donde parte de estos extranjeros y nuestros propios connacionales, transitan en su búsqueda por una mejor calidad de vida hacia el vecino país o, en muchos de los casos, se establecen en las zonas fronterizas al conseguir algún empleo y otras oportunidades de desarrollo que resultan atractivas para ellas y sus familias.
Lo anterior, trae aparejado retos altamente complejos de urbanización y población, sobre todo, para las regiones que padecen los ya referidos flujos migratorios y que al final se verá reflejada en una mayor demanda de servicios. Lo que implica retos dentro de la política pública para poder atender dichos aspectos que se vislumbran como asuntos apremiantes para las fronteras de nuestro país.
Por su parte, en la frontera sur de nuestro país existen regiones con un alto potencial de desarrollo que, de ser debidamente apoyadas, podrían fomentar actividades económicas que permitirían un mayor avance social y mejores condiciones de vida para sus pobladores. Sin embargo, es importante un federalismo más solidario que permita estímulos fiscales que sean compensatorios para el desarrollo del Sur-sureste de México.
Al Estado mexicano le ha faltado visión para desarrollar la frontera sur, dotarla de incentivos fiscales y rescatarla de la inseguridad, la parálisis económica y la falta de oportunidades. De ahí que sea necesario establecer condiciones para fomentar un mayor crecimiento regional, a través de condiciones fiscales diferenciadas al resto del país.
Lo anterior, para lograr abatir graves conflictos en esta región del país, generados fundamentalmente por los flujos migratorios y por las condiciones de inseguridad motivadas por delitos como el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, el uso de documentos falsos, el trasiego de drogas y armas, así como por la falta de inversiones para fortalecer la infraestructura y vigilancia para la seguridad nacional en la línea fronteriza.
Debe reconocerse que la aparición recurrente de conflictos sociopolíticos en el sur de México, tienen como característica común, las condiciones arraigadas de pobreza, desigualdad y olvido que ha caracterizado a la región.
Las condiciones de marginación y pobreza en el Sur-sureste se deben a un tejido histórico complejo de factores de muy diversa naturaleza. Esta región de México se caracteriza por su dispersión en pequeñas localidades, teniendo un 98.7% con menos de 2 mil 500 habitantes, pero en ella, se genera sólo el 22.5% del Producto Interno Bruto Nacional (PIB).
La región comprende el 28.2% de la población nacional, y representa el 73% de la población que habla lengua indígena de acuerdo al Censo de Población y Vivienda 2010.
De acuerdo con datos del Coneval, en la región Sur-sureste el 69.3% de la población vive en pobreza y un 19.2% se sitúa en pobreza extrema, mientras que a nivel nacional en estas condiciones se encuentran el 46.2 y 10.4% de la población, respectivamente.
21 millones de personas tienen ingresos por debajo de la línea de bienestar, lo que representa el 65.8% de la población total de la región, mientras que a nivel nacional el promedio es del 52%.
Las cuatro entidades federativas que conforman la frontera sur del país tienen como marco de referencia geográfica una superficie de 84 mil 511 kilómetros cuadrados y forman una franja fronteriza de colindancia de 1,149 kilómetros con dos naciones centroamericanas: Guatemala y Belice.
México, además de compartir límites internacionales con estas dos naciones, comparte historia, cultura, problemáticas diversas, pero sobre todo, una alta movilidad migratoria donde el respeto a los derechos humanos debe ser fundamental.
Al hablar de la región fronteriza en el sur de nuestro país nos referimos a una de las zonas con mayor retraso social, donde contrastan las riquezas de sus recursos naturales con rezagos sociales ancestrales.
En este sentido, vemos que los estímulos fiscales de la federación para fomentar actividades económicas en las zonas más pobres en el país son nulos y no son concebidos como parte de una política pública de desarrollo social y regional.
En los municipios que se busca beneficiar con esta propuesta legislativa, habitan más de un millón y medio de mexicanos, y más de 700 mil personas pertenecen a alguna etnia indígena de predominio maya con altos índices de analfabetismo, pobreza, desnutrición, incertidumbre y falta de oportunidades
para acceder a los mínimos de bienestar, lo que hace que un gran número de los habitantes de esta región vivan en condiciones de pobreza extrema o alto grado de marginación.
La grandeza histórica y cultural en el Sur-sureste de nuestro país no corresponde en forma alguna a los últimos lugares de analfabetismo, nutrición, salud, vivienda y otros indicadores de los mínimos de bienestar que la convierten en una región empobrecida y de grandes contrastes socioeconómicos.
Esta región otorga al conjunto de la Federación, la generosidad de sus vastos recursos naturales, turísticos y energéticos como el petróleo, el gas natural y de la energía hidroeléctrica, para soportar el crecimiento y el desarrollo nacional mediante el usufructo centralizado y desigual de éstos y otros importantes recursos como el café, cacao, plátano, carne bovina y productos del mar, y en cambio es visible una lejanía institucional histórica que constituye un saldo desfavorable a su desarrollo político, económico, social y cultural.
La frontera sur demanda de la Federación y del Congreso de la Unión un trato desigual a desiguales. A nadie conviene que se profundicen los desequilibrios entre las regiones del país. Por ello, es necesario tomar decisiones, diseñar e instrumentar políticas públicas que permitan la institucionalización para atacar el rezago y la desigualdad con una visión de mediano y largo plazo.
En el Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se establece que la región fronteriza solo comprende los territorios de los estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, los municipios de Caborca, Cananea, así como una determinada región parcial dentro del Estado de Sonora, además de la franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a las líneas divisorias internacionales del norte y sur del país.
Es por ello que consideramos que un territorio más amplio de la frontera sur de nuestro país requiere contar con tasas más competitivas frente a las naciones vecinas y del resto del país, para promover inversiones y lograr un mayor intercambio comercial que ayude a la creación de empleo e intercambio de mercancías en mejores condiciones fiscales, que ayuden a superar las circunstancias desfavorables que padece la población en esta región de nuestro país. Es por ello que se propone una reforma al Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), para reducir la tasa del Impuesto al Valor Agregado de aquellos municipios de los estados de Campeche, Chiapas, y Tabasco, colindantes con la frontera sur más allá de la franja fronteriza.
Es importante apuntar que en Estados Unidos de América los impuestos al consumo rondan las tasas del 6 al 8%, mientras que en Guatemala el Impuesto al Valor Agregado causa una tasa única del 12% y en Belice del 10%. En cambio, existen centros urbanos municipales cercanos a la frontera sur de nuestro país con infraestructura económica básica que escapan de la franja fronteriza de los 20 kilómetros, y donde el impuesto al consumo es del 16% lo que desincentiva las actividades comerciales y productivas de la región.
Es por ello que este proyecto de Decreto promueve la anuencia del Congreso de la Unión, con la finalidad de decretar se incluya todo el territorio de los municipios de los Estados de Campeche, Chiapas, y Tabasco, colindantes con la frontera de Belice y Guatemala, para que sean considerados dentro de la región fronteriza, a fin de obtener los beneficios fiscales y la tasa del 11% o menos, de acuerdo a lo que estime la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SCHP), con la idea de coadyuvar a su desarrollo social, productivo, comercial e industrial, desde la lógica de un desarrollo regional más integral.
Los sectores económicos, políticos y sociales de esta región del país exigen incentivos fiscales. Por ello, esta iniciativa contiene una propuesta incluyente que define con mayor precisión aquellos municipios de los estados de Campeche, Chiapas y Tabasco, que podrían ser contemplados en la región fronteriza del sur de nuestro país, con el objeto de fomentar un área geográfica con enormes potenciales comerciales y de desarrollo.
La actividad económica y social en esta región del país es fundamental para aprovechar los recursos naturales, la biodiversidad, la posición geopolítica e infraestructura carretera existente, para insertar proyectos integrales que permitan el avance y la sustentabilidad de las economías de dichas entidades federativas, fomentando una estrecha negociación e intercambio comercial con nuestros vecinos de Belice y Guatemala.
El establecimiento de zonas diferenciadas en la aplicación del Impuesto al Valor Agregado se remonta originalmente al decreto publicado el 29 de diciembre de 1978; este decreto sólo incluía una franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a la línea divisoria internacional del norte del país, y en las zonas libres de Baja California, norte de Sonora y de Baja California Sur, omitiendo a los estados del sur de nuestro país que siempre han quedado marginados de los beneficios fiscales, siendo que, las situaciones precarias que prevalecen en esta zona, son de marginación y desigualdad.
En una segunda instancia, el 31 de diciembre de 1979, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, se extendió el beneficio de la aplicación de la tasa menor a la franja fronteriza sur de 20 kilómetros colindante con Belice.
El 21 de noviembre de 1991, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, en un retroceso en el ámbito de política fiscal, se estableció la desaparición del tratamiento diferencial que existe para las franjas fronterizas y zonas libres del país, derogándose el Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado homologándose la tasa de dicho impuesto en todo el país.
El 27 de marzo de 1995, como medida para reactivar el consumo en la producción nacional en las zonas fronterizas, se retorna al tratamiento diferenciado de tasas en el Impuesto al Valor Agregado, demarcando esta zona "además de la franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a las líneas divisorias internacionales del norte y sur del país, todo el territorio de los estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, el municipio de Cananea, Sonora, así como la región parcial del estado de Sonora" estableciéndose ya una simetría en el tratamiento al incluirse ambas fronteras en el Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado. En la última modificación sufrida a este mencionado artículo, se incluye dentro de esta zona de tasa diferenciada al municipio de Caborca, disposición publicada en 30 de diciembre de 2002.
La Ley del Impuesto al Valor Agregado en el párrafo cuarto del Artículo 2o, establece con marcadas excepciones una tasa reducida del 11% para los Estados de las regiones fronterizas de nuestro país considerando como región fronteriza, además de la franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a las líneas divisorias internacionales del norte y sur del país, todo el territorio de los estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, los municipios de Caborca y de Cananea, Sonora, así como la región parcial del Estado de Sonora comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste del municipio Plutarco Elías Calles; de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa, a un punto situado a 10 kilómetros, al este de Puerto Peñasco; de ahí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional.
Esta tasa reducida se explica por la necesidad de contar con tasas competitivas frente a las naciones vecinas como los Estados Unidos de América, donde los impuestos al consumo rondan tasas del 6 al 8%, de ahí la necesidad de que nuestros connacionales habitantes de las regiones fronterizas colindantes con dicho país, o las entidades federativas cuyos principales negocios se realizan con el mismo, como es el caso de Quintana Roo, gocen de esta tasa preferencial reducida en el Impuesto al Valor Agregado, siendo que, para los demás Estados del sur-sureste mexicano, se incluye exclusivamente la franja de 20 kilómetros en torno de la frontera con los países de Centroamérica.
La región fronteriza del sur-sureste del país necesita incentivos fiscales más allá de los 20 kilómetros permitidos, para estimular la creación de empleos y la activación económica de la región, como el caso de los municipios de Calakmul y Candelaria, en Campeche; Amatenango de la Frontera, Benemérito de las Américas, Bejucal de Ocampo, Cacahoatán, Comitán de Domínguez, Frontera Comalapa, Frontera Hidalgo, La Independencia, La Trinitaria, Las Margaritas, Maravilla, Marqués de Comillas, Mazapa de Madero, Motozintla, Ocosingo, Palenque, Suchiate, Tapachula, Tenejapa, Tuxtla Chico y Unión Juárez, en Chiapas; Balancán y Tenosique, en Tabasco.
Estos 25 municipios de la frontera sur-sureste del país cuentan con una economía poco desarrollada basada en actividades económicas correspondientes fundamentalmente al sector primario, por lo que estimamos impostergable promover su desarrollo económico, tratándolos, cuando menos, en los mismos términos fiscales que la región fronteriza del norte o el estado de Quintana Roo, con un tipo de estímulo fiscal del 11% según la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Asimismo, se propone la adición de un quinto párrafo al referido Artículo 2º de Ley del Impuesto al Valor Agregado, para establecer que se podrá aplicar temporalmente una tasa inferior a la aplicable en las regiones fronterizas, con una temporalidad y magnitud que podrá ser revisada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), siempre que los bienes y servicios sean enajenados, prestados o realizados por personas físicas y morales residentes en la región fronteriza sur, logrando con ello, áreas territoriales en el sur-sureste de nuestro país más competitivas de sus destinos, productos y servicios turísticos, fomentando con ello, la diversificación, la atracción de inversiones, así como la integración de cadenas productivas y, por supuesto, la creación de empleos.
Lo anterior, permitirá la implementación de acciones efectivas para potenciar el impulso del comercio y del turismo en Campeche, Chiapas y Tabasco, tres de las entidades federativas que colindan con la frontera sur que requieren reactivar los flujos turísticos y crear nuevos mercados que permitan intensificar y mejorar la economía de los municipios beneficiados, promoviendo las ventajas competitivas con las que actualmente no cuentan, respetando siempre los usos, costumbres y especificidades culturales de las comunidades y pueblos indígenas.
Los municipios que se beneficiarían con esta iniciativa, atraviesan por momentos difíciles en cuanto a sus índices económicos, por otra parte, el comercio informal proveniente de Centroamérica hace difícil mantener una competitividad en precios en los municipios antes señalados, donde los habitantes de las cabeceras municipales que viven fuera del ámbito de influencia de la llamada franja fronteriza, se inclinan por adquirir sus productos en dicha zona, dejando en desventaja a importantes sectores económicos y comerciales por el diferencial de las mencionadas tasas del Impuesto al Valor Agregado.
El promover el desarrollo regional equilibrado tiene como propósito lograr un efecto de competitividad para cada una de las regiones del país. Esta es una de las premisas del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, el establecimiento diferenciado de la tasa del Impuesto al Valor Agregado por áreas de influencias especificas que amalgame zonas geográficas delimitadas por municipios, tal y como sucedió con el otorgamiento de ese beneficio al municipio de Caborca, Sonora, ayudaría sin duda a potenciar la economía de entidades federativas como Campeche, Chiapas y Tabasco.
El Artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su fracción IV, propone la participación proporcional y equitativa para contribuir en los gastos públicos. El principio de proporcionalidad en materia tributaria estriba en que las contribuciones deberán de respetar la capacidad contributiva de los sujetos pasivos de las contribuciones, teniendo en todo momento congruencia la base del tributo con la capacidad de pago de quien lo enfrenta.
Por otro lado, el principio de equidad establece que las contribuciones traten de manera igualitaria a todos aquellos que la enfrentan, no sólo en cuanto a la imposición de éste, sino incluso en prerrogativas de pago, exenciones, deducciones y franquicias fiscales.
Es por ello, que esta propuesta legislativa busca principios de proporcionalidad y justicia a partir de un esquema de principios tributarios diferenciado para los municipios fronterizos de los estados de Campeche, Chiapas y Tabasco, cercanos a la frontera sur y más allá de los 20 kilómetros de franja fronteriza, con la idea de que puedan enfrentar problemas de competitividad impositiva con Belice yGuatemala.
Es por todo lo anteriormente expuesto y fundado, que proponemos ante esta honorable Soberanía la siguiente
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Artículo único.- Se reforma el cuarto párrafo y se adiciona un quinto párrafo al Artículo 2o de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:
Artículo 2o.- ...
...
...
Para los efectos de esta Ley, se considera como región fronteriza, además de la franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a las líneas divisorias internacionales del norte y sur del país, todo el territorio de los estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo. Así como la región parcial del estado de Sonora comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste del municipio Plutarco Elías Calles; de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa, a un punto situado a 10 kilómetros, al este de Puerto Peñasco; de ahí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional. Como también, los municipios de Caborca y de Cananea, Sonora; Calakmul y Candelaria, Campeche; Amatenango de la Frontera, Benemérito de las Américas, Bejucal de Ocampo, Cacahoatán, Comitán de Domínguez, Frontera Comalapa, Frontera Hidalgo, La Independencia, La Trinitaria, Las Margaritas, Maravilla, Marqués de Comillas, Mazapa de Madero, Motozintla, Ocosingo, Palenque, Suchiate, Tapachula, Tenejapa, Tuxtla Chico y Unión Juárez, Chiapas; Balancán y Tenosique, Tabasco.
Tratándose de las regiones fronterizas, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá aplicar temporalmente una tasa inferior en las mismas, siempre que los bienes y servicios sean enajenados, prestados o realizados por personas físicas y morales en ese ámbito territorial.
Transitorios.
Único.- El presente decreto entrará en vigor en la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones del Senado de la República, a los 22 días del mes de noviembre de 2012.
SENADOR RENÉ JUÁREZ CISNEROS
SENADOR RAÚL AARÓN POZOS LANZ
SENADOR HUMBERTO DOMINGO MAYANS CANABAL
SENADOR FERNANDO ENRIQUE MAYANS CANABAL
SENADOR ADÁN AUGUSTO LÓPEZ HERNÁNDEZ
SENADOR ROBERTO ARMANDO ALBORES GLEASON
SENADOR OSCAR ROMÁN ROSAS GONZÁLEZ
SENADOR ZOÉ ROBLEDO ABURTO
SENADORA MÓNICA TZASNA ARRIOLA GORDILLO
SENADOR LUIS ARMANDO MELGAR BRAVO
