SENADO DE LA REPÚBLICA LXII LEGISLATURA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 2° Y 8° DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La suscrita, Senadora NINFA SALINAS SADA, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en esta LXII Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 8, fracción I y 164 numeral 1 y 169 del Reglamento del Senado de la República, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Senadores, Iniciativa con proyecto de Decreto que Reforma los artículos 2° y 8° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de conformidad a la siguiente:

EXPOSICION DE MOTIVOS

En el derecho mexicano la materia administrativa, y la rama fiscal, resultan muy técnicas y complejas  en su interpretación. Existen múltiples disposiciones que generan dudas, permitiendo al menos, dos interpretaciones con efectos fiscales distintos. Afortunadamente los particulares tienen la posibilidad de formular a la autoridad fiscal, consultas. La consulta en materia fiscal es el derecho de petición que puede ejercer todo contribuyente, a efecto de que la autoridad fiscal comunique su postura con respecto a la regulación que le corresponde aplicar en su carácter de ente público regulador. Su fundamento constitucional es el artículo 8°, el cual establece que los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa. Por su parte, el artículo 34 del Código Fiscal Federal, dispone: Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo estarán obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente: I. Que la consulta comprenda los antecedentes y circunstancias necesarias para que la autoridad se pueda pronunciar al respecto. II. Que los antecedentes y circunstancias que originen la consulta no se hubieren modificado posteriormente a su presentación ante la autoridad. III. Que la consulta se formule antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de las situaciones reales y concretas a que se refiere la consulta. La autoridad no quedará vinculada por la respuesta otorgada a las consultas realizadas por los contribuyentes cuando los términos de la consulta no coincidan con la realidad de los hechos o datos consultados o se modifique la legislación aplicable. Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual éstos podrán impugnar, a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas. Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva. El Servicio de Administración Tributaria publicará mensualmente un extracto de las principales resoluciones favorables a los contribuyentes a que se refiere este artículo, debiendo cumplir con lo dispuesto por el artículo 69 de este Código. En efecto, el particular para evitar conductas que le generen como contribuyente, un efecto legal negativo, realiza una consulta sobre situaciones reales y concretas para obtener seguridad jurídica en la interpretación y aplicación de alguna disposición de carácter fiscal que resulte poco clara en cuanto a su alcance y contenido, o bien, genere varias interpretaciones. La respuesta no obliga al particular, y no constituye instancia, tal como lo estipula el artículo 36. Artículo 36.- Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifique las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución. Las autoridades fiscales podrán, discrecionalmente, revisar las resoluciones administrativas de carácter individual no favorables a un particular emitidas por sus subordinados jerárquicamente y, en el supuesto de que se demuestre fehacientemente que las mismas se hubieran emitido en contravención a las disposiciones fiscales, podrán, por una sola vez, modificarlas o revocarlas en beneficio del contribuyente, siempre y cuando los contribuyentes no hubieren interpuesto medios de defensa y hubieren transcurrido los plazos para presentarlos, y sin que haya prescrito el crédito fiscal. Lo señalado en el párrafo anterior, no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser impugnadas por los contribuyentes. Lo anterior significa que una respuesta desfavorable no obliga al particular y no es impugnable, hasta que sea sustento de una resolución definitiva; sin embargo,la contestación favorable no podrá ser revocada por la propia autoridad que contestó, y sólo podrá acabar con sus efectos acudiendo al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa demandando la nulidad del acto en el proceso conocido en la doctrina, como juicio de lesividad. El juicio de lesividad es un procedimiento administrativo especial, iniciado por la Administración Pública para revocar o nulificar un acto administrativo dictado por la misma autoridad, por error o que perjudique al fisco. [1] Su fundamento jurídico es la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, artículo 2° y el Código Fiscal de la Federación, artículo 36. Esta institución es un instrumento necesario en la legislación nacional, toda vez que sería contrario a un sistema de justicia, reconocer plenos efectos a una resolución obtenida de manera ilegal. Sin embargo, es injusto que un contribuyente preocupado por cumplir en tiempo y forma sus obligaciones fiscales, acuda a la autoridad a preguntar sobre el modo de cumplimiento de estas, y no obstante haber obtenido una respuesta favorable, sea esa misma autoridad quien se retracte de su respuesta y demande,con posterioridad, su nulidad. Esto no solo atenta contra la certeza jurídica, además, permite la posibilidad de generar repercusiones económicas negativas para el contribuyente como resultado de un error de la propia autoridad o por aplicar disposiciones no vigentes en el momento de la resolución. Imaginemos, un contribuyente consulta sobre la interpretación de una disposición fiscal, recibe una respuesta y en función de ella cumplimenta sus obligaciones fiscales. Sin embargo, tiempo después, la misma autoridad que contestó a su solicitud, cambia de criterio por considerar estuvo en un error, un cambio de funcionario interpreta de manera distinta, o incluso por existir jurisprudencia o legislación posterior que sustentan una interpretación distinta. De nulificarse la respuesta, se tendrá que pagar intereses, actualizaciones, recargos e incluso multas, por haber actuado de una manera incorrecta pero en su momento confirmada por la mismaautoridad. Resulta peligroso permitir que la autoridad esté facultada para impugnar cualquier resolución administrativa favorable al particular. El abuso en el uso de figuras como el juicio de lesividad, ocasionan graves vulneraciones al principio de seguridad jurídica. La legislación debe determinar con precisión los supuestos de procedencia del juicio de lesividad y establecer candados y límites claros al actuar de la autoridad, en defensa del contribuyente. Permitir a la autoridad fiscal, impugnar cualquier determinación favorable al particular, fundada en criterios que ella misma utilizó o confirmó, incitaría un actuar irresponsable y abusivo. El funcionario, sabiendo que pese a confirmar o aplicar criterios incorrectos, tiene la posibilidad de, en un futuro, cambiarlos, no obstante yesto pueda ser más perjudicial para el contribuyente que haber negado la aplicación de un criterio de interpretación, en el momento oportuno. De igual forma, la autoridad tendría amplias facultades para solicitar revocaciones a sus propios actos, sobre cualquier resolución favorable al particular. Como legisladores no debemos permitir siquiera, la posibilidad de que las autoridades fiscales por simple cambio de criterio en la interpretación de alguna disposición legal, fundada en cambio de administración o de funcionarios; eviten responsabilidades y causen perjuicios a los sujetos privados. El problema identificado es dejar al arbitrio que la autoridad elija qué resoluciones favorables puede impugnar, y convertir así el juicio de lesividad en un instrumento malicioso que desnaturalizará la figura y se aleja de su propósito original, combatir resoluciones ilegales. La solución propuesta es establecer límites claros a los supuestos de procedencia del juicio de lesividad. Se propone establecer la improcedencia del juicio de lesividad en los siguientes casos:

• Si la resolución favorablea un particular se emitió basada en una interpretación avalada por jurisprudencia vigente al momento de la resolución.
• Si la resolución favorable se pretende nulificar con fundamento en criterios interpretativos sobre legislación o jurisprudencia que entró en vigor con posterioridad a la resolución.

Justificamos la improcedencia del juicio de lesividad en los casos anteriores, en el principio de irretroactividad en perjuicio de los particulares, tutelado en el artículo 13 constitucional. De igual forma, para evitar la arbitrariedad y discrecionalidad en el proceso, proponemos incluir en el supuesto de procedencia del juicio de nulidad, que la resolución considerada ilegal y lesiva al fisco, se haya obtenido de mala fe engañando a la autoridad, se haya inducido al error o se haya obtenido por corrupción; entendiendo este último término como la aceptación y entrega de dinero o dádivas para conseguir un trato favorable o beneficioso, de manera ilegal. No obstante, con los supuestos de improcedencia sugeridos, no pretendemos crear situaciones al margen del marco jurídico vigente. Es decir, si algún particular realiza una consulta sobre una situación real y concreta, su criterio de interpretación es confirmado favorablemente, pero con posterioridad se emitedisposición normativa expresa, que cambia de manera sustancial las circunstancias sobre las cuales se realizó la petición, es evidente que los efectos de la consulta se modificarán, porque los elementos facticos también lohicieron. Se trata de interpretaciones posteriores más no de aplicación estricta, púes hemos hablado de situaciones en que disposiciones fiscales generen dudas en cuanto a su interpretación, permitiendo criterios distintos de consecuencias fiscales diversas. Cabe recordar que donde la ley no distingue, no es dable hacerlo. Y al efecto debemos recordar lo que menciona el artículo 5 del Código Fiscal Federal: Artículo 5o.- Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa. Las otras disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica. A falta de norma fiscal expresa, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del derecho federal común cuando su aplicación no sea contraria a la naturaleza propia del derecho fiscal. [El resaltado es nuestro]. Con las medidas que esta iniciativa propone, pretendemos hacer valer principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley en perjuicio del contribuyente. Así en caso de las consultas en materia fiscal, el contribuyente podrá tener la certeza que de haber actuado de buena fe, proporcionar los datos suficientes y necesarios sobre una situación real y concreta, en el futuro no habrá efectos fiscales y económicos en su contra. Con fundamento en lo anterior, me permito someter a la consideración de ésta H. Cámara de Senadores, la siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 2° Y 8° DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo Único.- Se reforma el párrafo tercero del artículo 2°, y se adiciona un segundo párrafo, recorriendose en el orden el subsecuente de la fracción XVI del artículo 8°, ambos de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, para quedar como sigue: ARTÍCULO 2o.- … … Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley y se haya obtenido de mala fe engañando a la autoridad, se haya inducido al error o se haya obtenido por corrupción. … ARTÍCULO 8o.- Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: I a XIV... XVI. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley o de una ley fiscal o administrativa. En el supuesto que establece el párrafo tercero del artículo segundo, de esta Ley, el juicio es improcedente si se trata de nulificar o revocar, resolución favorable al particular, interpretando jurisprudencia o legislación posteriores a la resolución. …..

TRANSITORIO

ARTÍCULO ÚNICO: El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Dado en la Sede del H. Senado de la República a los nueve días del mes de abril del dos mil trece.

NINFA SALINAS SADA Senadora de la República

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[1] Derecho Administrativo, Segundo Curso. Serra Rojas, Andrés. México, 2033. Ed. Porrúa. p. 831.