EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Con fecha 16 de octubre de 2014, se recibieron en el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en el Senado de la República, una serie de propuestas elaboradas por la organización de la sociedad civil Greenpeace México A. C.
Dichas propuestas contienen una serie de iniciativas de reforma legislativas a distintos ordenamientos legales vigentes, entre los que se encuentra la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
El Partido Verde Ecologista de México, hace suyas las propuestas que envió Greenpeace México A. C. al Congreso y las presenta como iniciativas legislativas.
México ha vivido graves desastres ecológicos, que han afectado la integralidad de los ecosistemas y la salud de las personas. Por lo que resulta importante reforzar, no solo la aplicación del marco legal vigente, sino también actualizarlo y garantizar con ello el derecho de los mexicanos a un medio ambiente sano.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es la ley marco del sector ambiental, en la que se encuentran establecidos tanto los principios como los principales instrumentos de política ambiental del país.
Sin embargo, uno de los principios normativos de mayor relevancia a nivel internacional como es el precautorio, consagrado en la declaración de Río durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente en 1992, del cual México es parte, no forma parte del cuerpo de dicha ley marco.
Cabe destacar que dicho principio ha extendido su aplicación de la protección a la salud humana, al manejo de recursos naturales incluidos la pesca y la bioseguridad. Hoy en día, el principio precautorioconstituye uno de los pilares que rigen la política ambiental global, la política pesquera europea, el Convenio de la Diversidad Biológica y la política de bioseguridad de organismos genéticamente modificados en México.
Considerando este contexto, resulta importante que el principio precautorio se incorpore al cuerpo de la Ley marco del sector ambiental, para que las autoridades encargadas de su implementación puedan evocarlo al momento de su acción de gobierno. Por ello se propone que se asiente tanto en las definiciones establecidas en el artículo 3 de dicha Ley, como en los principios que rigen la política ambiental mexicana establecidos en el artículo 15 y su aplicación por distintos órdenes de gobierno prevista en el artículo 16. Es fundamental que las autoridades puedan considerar este principio al momento de ejercer sus facultades y que no solo aplique para las autoridades del orden federal, sino también para las entidades federativas y los municipios en lo que respecta al ejercicio de sus facultades en materia ambiental.
Por su parte, el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de la planeación democrática y deliberativa. En el sentido de reforzar este derecho constitucional la presente iniciativa busca fortalecer los mecanismos de consulta de las comunidades previstos en el procedimiento de la evaluación del impacto ambiental. Por ello, se establece el derecho a una consulta libre, previa e informada cuyo resultado en caso de negativa sea vinculante. Por consulta libre se entiende que el proceso de consulta se desarrolló libre de interferencias, presiones o intentos de influenciar los resultados por agentes externos a la comunidad consultada. Por previa se entiende que la consulta tiene que ser organizada y llevada a cabo con suficiente anticipación para poder impedir el desarrollo del proyecto en cuestión en caso de respuesta negativa por parte de la comunidad. En tercer lugar, se establece que la consulta debe ser informada por lo que se entiende que a la comunidad afectada se le brinda información que sea suficiente, entendible y equilibrada para que la población esté capacitada para tomar una decisión que sea en el interés de su comunidad. Se establece además que los resultados de la consulta son vinculantes en caso de negativo con lo que se protege el derecho humano de las comunidades de decidir sobre las actividades que se desarrollan en su territorio y tienen impactos directos en sus vidas, en particular concordancia con lo previsto en el artículo 2 de la Constitución Mexicana.
Reforzando y aplicando de esta manera la consulta libre, previa, informada y vinculante se garantiza el derecho constitucional a la participación deliberativa y democrática en la planeación nacional y se previenen futuros conflictos sociales y socio-ambientales al crear mecanismos de diálogo y de participación además de reducir decisiones discrecionales e incentivos de corrupción.
De igual forma se refuerzan los derechos de los pueblos indígenas armonizando así la legislación nacional mexicana con lo establecido en los artículos 6, 7, 8 y 13 en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por México en 1990. Dichos artículos establecen los derechos de los pueblos indígenas a ser consultados en proyectos que afecten su forma de vida, a establecer sus prioridades de desarrollo y a participar plenamente en las políticas que las impactan directamente.
Adicionalmente, en materia de impacto ambiental se proponen algunas causales adicionales para que la autoridad tenga la facultad de negar una autorización de impacto ambiental, como son:
- Cuando los decretos de las áreas naturales protegidas, los Programas de Manejo de las áreas naturales protegidas, los ordenamientos ecológicos del territorio no permitan dichas obras o actividades, lo que fortalece el carácter obligatorio de estos instrumentos;
- Cuando se afecte o fragmente un ecosistema considerado hábitat crítico o área de refugio para proteger especies acuáticas o se genere una barrera física a un corredor biológico del que dependan una o más especies protegidas por la Ley General de Vida Silvestre o sujetas a alguna categoría de riesgo por las normas oficiales mexicanas, para garantizar la integridad de los ecosistemas y evitar su fragmentación;
- Cuando la obra o actividad de que se trate se encuentre en territorio indígena y no se hayan garantizado los derechos de consulta, previa, libre e informada a que hace referencia los artículos 6, 7 y demás aplicables del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, o que el promovente no sufrague antes de la resolución de impacto ambiental los gastos de dicha consulta, así como cuando se haya consultado a una comunidad indígena y ésta, a través de sus órganos de representación reconocidos por el Estado mexicano, manifieste que el consentimiento informado de la comunidad determine la negativa a autorizar la obra o actividad de que se trate en su territorio, atendiendo principios de progresividad de los derechos humanos;
- Cuando exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de que se trate; o no se hayan acompañado los estudios técnicos que garanticen la viabilidad de la obra o actividad, que deben correr por parte de los promoventes;
- Cuando atendiendo el principio precautorio, se presuma peligro de daño grave e irreversible a los recursos naturales o a la biodiversidad, o al ecosistema de que se trate como consecuencia de la realización de la obra o actividad que se trate, poniendo en práctica la implementación de este principio en caso necesario;
- Cuando existan estudios científicos que demuestren que la obra o actividad de que se trate, pueda provocar graves impactos ambientales, independientemente de la parte que los presente, lo que busca garantizar en todo momento del bien común; o
- Cuando la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas emita su opinión en contra de la ejecución de dicha obra o actividad, ya que actualmente su opinión no tiene carácter vinculante y muchas veces ha expresado su negativa a que se emita una autorización por las implicaciones para la conservación y manejo de un área protegida.
Otro tema relacionado con el impacto ambiental y que es de particular interés, es que en ningún caso puedan entrar en operaciones aquellas obras o actividades que no hayan cumplido con la totalidad de las condicionantes establecidas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, pues es frecuente que primero desarrollen la obra o actividad y esperen a que llegue la sanción para pagar la multa y seguir operando, lo que se podría convertir en una debilidad de este instrumento. Al no poder entrar en operaciones, los promoventes deberán considerar los costos asociados a no cumplir con este instrumento.
Por otra parte, debe quedar claro que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente es la responsable de vigilar el exacto cumplimiento de las disposiciones jurídicas en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, “en todo momento”, lo que incluye desde la fase de construcción, la operación, clausura y post-clausura de la obra o actividad de que se trate. Es una práctica que dicha Procuraduría solo verifica la construcción, ocasionalmente la operación y casi nunca la clausura y post-clausura.
Un tema que ha sido recurrente en las mesas de discusión sobre actualización del impacto ambiental es la que se refiere a los prestadores de servicios de impacto ambiental y su relación con los promoventes de obras o actividades. Se considera necesario reconocer un vínculo entre ambos actores, ya que así se verán obligados a establecer mecanismos de aseguramiento entre ambos para que su desempeño o las obras y actividades que realicen procuren respetar la legalidad, ya que de no ser así, ambos pueden ser sancionados.
Por último, en lo que respecta a medidas de seguridad, se considera necesario que el supuesto de la clausura temporal, parcial o total sea actualizado para incluir aquellas obras o actividades que debiendo contar con autorización en materia de impacto ambiental se ejecuten sin la misma, a fin de que la autoridad que realiza la verificación de la ley, pueda aplicar esta medida de seguridad procurando en todo momento la protección el ambiente y del derecho de las personas a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.
Por los argumentos expuestos, el Senador que suscribe se permite someter a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente proyecto de:
DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE
ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman los artículos 2, 3, 15, 16, 34, 35, 35 BIS 1 y 170 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para quedar como sigue:
ARTÍCULO 2o.- Se consideran de utilidad pública:
I. a III. …
IV.- El establecimiento de zonas intermedias de salvaguardia, con motivo de la presencia de actividades consideradas como riesgosas;
V.- La formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, y
VI.- La formulación y ejecución de acciones de prevención y control de la contaminación agua, suelo y atmósfera.
ARTÍCULO 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:
I.- a XXIV.- …
XXIV bis.- Precaución.-Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de información o certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
XXV.- a XXXIX.- …
ARTÍCULO 15.- Para la formulación y conducción de la política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta Ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios:
I.- a XVIII.- …
XIX. A través de la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y del agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades económicas en un año determinado, se calculará el Producto Interno Neto Ecológico. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática integrará el Producto Interno Neto Ecológico al Sistema de Cuentas Nacionales;
XX. La educación es un medio para valorar la vida a través de la prevención del deterioro ambiental, preservación, restauración y el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los desequilibrios ecológicos y daños ambientales, y
XXI. La falta de certeza científica absoluta, no será justificación para que ante un posible impacto negativo o daño inminente, grave o irreversible, a los recursos naturales o la biodiversidad, como consecuencia de cualquier actividad o de la contaminación del agua, aire y suelo, que ponga en riesgo el equilibrio ecológico, la autoridad no aplique medidas precautorias que garanticen el derecho a un medio ambiente sano.
ARTÍCULO 16.- Las entidades federativas y los municipios en el ámbito de sus competencias, observarán y aplicarán los principios a que se refieren las fracciones I a XVI y XX a XXI del artículo anterior.
Artículo 34. Una vez que la Secretaría reciba una manifestación de impacto ambiental e integre el expediente a que se refiere el artículo 35, deberá llevar a cabo una consulta pública conforme a las siguientes bases:
I. Publicará en la sección correspondiente de la Gaceta Ecológica y en su portal electrónico, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la integración del expediente respectivo, el listado de todos los proyectos que serán sometidos al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual deberá contener los datos de identificación del proyecto y el promovente;
II. A partir de la publicación del listado a que se refiere la fracción anterior, la Secretaría pondrá a disposición de cualquier ciudadano, la manifestación de impacto ambiental respectiva.
Los promoventes de los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental podrán solicitar que se mantenga en reserva la información que haya sido integrada al expediente y que, de hacerse pública, pudiera afectar derechos de propiedad industrial y la confidencialidad de la información comercial que aporte el interesado apegándose a la Ley en materia de transparencia y acceso a la información. En tal caso, siempre deberá asegurarse la difusión de los datos o informaciones necesarias para que las personas puedan identificar el sitio exacto donde se ejecutara dicha obra o actividad, los alcances del proyecto y los impactos ambientales previstos
III. Asimismo, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la publicación del listado antes citado, el promovente deberá publicar un extracto del proyecto en un periódico de circulación en la localidad de que se trate, o de la entidad federativa correspondiente;
IV. Cualquier interesado, dentro de un plazo de treinta y cinco días hábiles contados a partir de la publicación del listado referido en la fracción I del presente artículo, podrá proponer a la Secretaría el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones y comentarios que considere pertinentes;
V. Dentro de los diez días hábiles siguientes a la publicación señalada en la fracción I, cualquier ciudadano podrá solicitar que se lleve a cabo una reunión pública de información cuando se trate de obras y actividades comprendidas en las fracciones del artículo 28 de esta Ley.
Esta reunión será organizada por la Secretaría en coordinación con las autoridades locales y los gastos serán a cargo del promovente.
La realización de la reunión pública de información de las obras y actividades contenidas en las fracciones del artículo 28, será determinada por la Secretaría con base en la solicitud y en la información que presente el solicitante de la reunión.
Cuando la obra o actividad de que se trate se encuentre en un predio propiedad de una comunidad indígena o pueda afectar un territorio indígena, la Secretaría estará obligada a promover de oficio la reunión de información con la comunidad indígena de que se trate, en las formas y tiempos que garanticen el cumplimiento de los artículos 6, 7, 8 y demás aplicables del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, del que México es parte. Los gastos que se generen por esta consulta previa, libre e informada a las comunidades indígenas, correrán a cargo del promovente.
La Secretaría, dentro del plazo de diez días hábiles contados a partir de la solicitud de reunión pública de información, emitirá la convocatoria en la que expresará el día, la hora y el lugar en que la reunión deberá verificarse. Dicha reunión deberá celebrarse en el municipio de la entidad federativa donde se pretenda llevar a cabo el proyecto.
La convocatoria se publicará por una sola vez en la sección correspondiente de la Gaceta Ecológica y en el portal electrónico de la Secretaría. Cuandola Secretaría lo considere necesario podrá llevar a cabo la publicación en otros medios de comunicación que permitan una mayor difusión;
VI. La reunión pública de información se llevará a cabo dentro de un plazo no mayor a cinco días hábiles posteriores a la fecha de publicación de la convocatoria y se desahogará en un solo día.
Dentro de los quince días hábiles siguientes a la celebración de la reunión pública de información, los asistentes podrán presentar por escrito a la Secretaría sus observaciones respecto a los aspectos ambientales del proyecto, anexando elementos técnicos si los consideran necesarios, y
VII. La Secretaría deberá agregar al expediente las observaciones y conclusiones derivadas de la consulta pública y de la reunión pública de información que se hubieren recibido, para su consideración en el momento de resolver. Asimismo, dichas observaciones y conclusiones deberán consignarse en la resolución de impacto ambiental correspondiente.
La Secretaría responderá fundada y motivadamente a las observaciones que versen sobre aspectos ambientales del proyecto respectivo, mismas que se publicarán en la sección de la Gaceta Ecológica y en su portal electrónico.
En caso de que el predio donde se pretende desarrollar la actividad se encuentre dentro de la poligonal de un área natural protegida o en su área de influencia, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas deberá determinar si dicha obra o actividad genera o puede generar afectación o daño a dicha área y exponerlo en la reunión pública de información.
ARTÍCULO 35.- Una vez presentada la manifestación de impacto ambiental, la Secretaría iniciará el procedimiento de evaluación, para lo cual revisará que la solicitud se ajuste a las formalidades previstas en esta Ley, su Reglamento y las normas oficiales mexicanas y tratados internacionales aplicables, e integrará el expediente respectivo en un plazo no mayor de diez días.
…
…
Una vez evaluada la manifestación de impacto ambiental, la Secretaría emitirá, debidamente fundada y motivada, la resolución correspondiente en la que podrá:
I.- Autorizar la realización de la obra o actividad de que se trate, en los términos solicitados;
II.- Autorizar de manera condicionada la obra o actividad de que se trate, a la modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales de prevención y mitigación, a fin de que se eviten, atenúen o compensen los impactos ambientales adversos susceptibles de ser producidos en la construcción, operación normal y en caso de accidente. Cuando se trate de autorizaciones condicionadas, la Secretaría señalará los requerimientos que deban observarse en la realización de la obra o actividad prevista, o
III.- Negar la autorización solicitada, cuando:
a) Se contravenga lo establecido en esta Ley, sus reglamentos, las normas oficiales mexicanas, los decretos de las áreas naturales protegidas, los Programas de Manejo de las áreas naturales protegidas, los ordenamientos ecológicos del territorioy demás disposiciones aplicables;
b) La obra o actividad de que se trate pueda propiciar que una o más especies sean declaradas como amenazadas o en peligro de extinción o cuando se afecte a una de dichas especies;
c) Se afecte o fragmente un ecosistema considerado hábitat crítico o área de refugio para proteger especies acuáticas o se genere una barrera física a un corredor biológico del que dependan una o más especies protegidas por la Ley General de Vida Silvestre o sujetas a alguna categoría de riesgo por las normas oficiales mexicanas;
d) En caso de que la obra o actividad de que se trate se encuentre en territorio indígena y no se hayan garantizado los derechos de consulta, previa, libre e informada a que hace referencia los artículos 6, 7 y demás aplicables delConvenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, o que el promovente no sufrague antes de la resolución de impacto ambiental los gastos de dicha consulta;
e) Cuando se haya consultado a una comunidad indígena y ésta, a través de sus órganos de representación reconocidos por el Estado mexicano, manifieste que el consentimiento informado de la comunidad determine la negativa a autorizar la obra o actividad de que se trate en su territorio;
e) Exista falsedad en la información proporcionada por los promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de que se trate; o no se haya acompañado los estudios técnicos que garanticen la viabilidad de la obra o actividad;
f) Que, atendiendo el principio precautorio, se presumapeligro de daño grave e irreversible a los recursos naturales o a la biodiversidad, o al ecosistema de que se trate como consecuencia de la realización de la obra o actividad que se trate;
g) Existan estudios científicos que demuestren que la obra o actividad de que se trate, pueda provocar graves impactos ambientales, o
h)La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas emita su opinión en contra de la ejecución de dicha obra o actividad.
La Secretaría podrá exigir el otorgamiento de seguros o garantías respecto del cumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización, en aquellos casos expresamente señalados en el reglamento de la presente Ley, cuando durante la realización de las obras puedan producirse daños graves a los ecosistemas.
La resolución de la Secretaría sólo se referirá a los aspectos ambientales de las obras y actividades de que se trate.
En ningún caso podrán entrar en operaciones aquellas obras o actividades que no hayan cumplido con la totalidad de las condicionantes establecidas por la Secretaría de conformidad a lo dispuesto en este Capítulo. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, vigilará en todo momento el exacto cumplimiento de las disposiciones jurídicas en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente durante la construcción, operación, clausura y postclausura de la obra o actividad de que se trate.
ARTÍCULO 35 BIS 1.- Las personas que presten servicios de impacto ambiental, serán responsables solidarios del promoventeante la Secretaría de los informes preventivos, manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo que elaboren, quienes declararán bajo protesta de decir verdad que en ellos se incorporan las mejores técnicas y metodologías existentes, así como la información y medidas de prevención y mitigación más efectivas.
…
ARTÍCULO 170.- Cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar alguna o algunas de las siguientes medidas de seguridad:
I.- La clausura temporal, parcial o total de las fuentes contaminantes, las obras o actividades que debiendo contar con autorización en materia de impacto ambiental se ejecuten sin la misma, así como de las instalaciones en que se manejen o almacenen especímenes, productos o subproductos de especies de flora o de fauna silvestre, recursos forestales, o se desarrollen las actividades que den lugar a los supuestos a que se refiere el primer párrafo de este artículo;
II.- a III.- …
…
TRANSITORIOS
ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Salón de Sesiones del Senado de la República, a los once días del mes de diciembre del año dos mil catorce.
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SENADOR JUAN GERARDO FLORES RAMÍREZ
